2016 年12 月19 日至25 日
，十二届全国人大常委会第二十五次会议召开。会议对《中华人民共和国环境保护税法( 草案)》进行第二次审议
，并且通过了该法律。刚刚通过的环境保护税法第二十八条规定
：本法自2018 年1 月1 日起施行
。

环境保护税确定要来了！

由“费”改“税”

在绝大多数专家的眼中
，环境保护税法是一部由排污费制度升级而成的“绿法”。新通过的环境保护税法以现行排污费制度为基础，确定了环境保护税的纳税人
、课税对象、计税依据、税目税额、征收管理等，建立了一整套基本可行的制度
。

近30 年来，政府主要以征收排污费的形式来督促企业减少污染物排放

。1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》确立了排污费制度
，现行环境保护法延续了这一制度。2003 年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费征收、使用的管理作了规定
。据统计，2003 年至2015 年
，全国累计征收排污费2116.99 亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500 多万户。2015 年，征收排污费173 亿元
，缴费户数28 万户。

“排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方支付与部门干预等问题
，因此有必要进行环境保护费改税。”时任财政部部长的楼继伟给环境保护税法草案作说明时说。

其实，在社会舆论中由“费”改“税”的呼声也一直很强烈
。专家们认为
，环保税能够从整个国家税制结构改革的高度推动发展绿色经济。行政收费并不足以形成高度关联、彼此呼应的经济手段，但“费”改“税”可以彻底改变这个局面

。税收杠杆带动起来的是一系列价格机制的变化，国家税收结构从整体上影响的是整个市场经济体制的运行。

上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群告诉记者

，从理论上说，排污费和环保税只是名称不同，但作用机理相同；不过从实际操作看

，环保税的征收力度可能会比排污费更大
，这将有利于遏制企业污染排放。全国人大代表、福建省环境科学研究院副院长张玉珍对排污费制度的不足深有体会
：“排污费在实施过程中，行政干预比较多
，存在企业少缴欠缴排污费的现象，而且排污费征收的标准目前还比较低
。”她认为，通过“费”改“税”加强对排污企业的约束很有必要，依法征税是税收的基本特征
，征收措施更具有强制性和法律保障。

除了排污费制度本身的缺陷
，由“费”改“税”还存在着另一重必然性。

“我们认为中国应该是已经启动了迈向税收法制化的这样一个时代。既然我们现在确立了税收法定这样一个原则，也在立法法里面明确地提出了这样一个原则，那么之后呢
，我们就要有更好的法律
，然后用更好的执行的方法，去营造这样一个良法善治的环境

，使得我们整个税收活动能够在依法治税的轨道上运行。”上海勤理律师事务所合伙人傅永辉认为
，由“费”改“税”同时体现了党的十八届三中全会“落实税收法定原则”的要求，表明我国税收法制建设迈出了坚实步伐。

多排多付税
，少排少付税

最初提出环境保护税这一概念的是英国经济学家庇古，他认为
，政府可以通过征税或者补贴的方案来纠正市场失灵的外部性，这种方案也称为“庇古税”方案
。

随着经济的发展，环境问题日益突出
，一些国家开始对“庇古税”进行实践与运用。例如
，芬兰采取环保税，全国二氧化碳的排放量已从20 世纪80 年代初的每年60 万吨减少到几万吨
；美国多年来坚持利用环保税收政策促进生态环境的良性发展
，取得了显著成效，其中最明显的例子是
，虽然汽车数量不断增加
，但二氧化碳的排放量却比20 世纪70 年代减少了80%

，空气质量得到很大的改善。

在解释环境保护税的作用机理时，西安交通大学经济与金融学院王赟杰说
：“环境保护税之所以能够减少污染物排放
，主要是通过环境保护税调节污染物排放者的行为来实现的。如果排放污染物，就要缴纳环境保护税，排放的污染物越多，承担的税负成本就越重；如果不排放污染物，或者在污染物排放之前采取措施对污染进行治理，就可以少缴纳或者不缴纳环境保护税，甚至可能获得政府的额外补贴，承担的税负成本就较轻。这样‘一奖一罚’，就能够有效地调节纳税人的排污行为，最终减少污染物的排放。”

这实质上就是环境保护部部长陈吉宁所说的“多排多付税

，少排少付税”
。2016 年两会期间，陈吉宁在记者会上表示：“全国人大正在起草环境保护税法
，核心的目的不是为了增加税收，是为了更好地建立一个机制，鼓励企业少排污染物

，多排多付税，少排少付税。”事实上，这次环境保护税法的立法成就最主要就表现在这一机制的确立和完善上。

环境保护税法第十一条规定
，环境保护税应纳税额按照下列方法计算：（一）应税大气污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额；（二）应税物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额；（三）应税固体废物的应纳税额为固体废物排放量乘以具体适用税额；（四）应税噪声的应纳税额为超过国家规定标准的分贝数对应的具体适用税额
。第十三条规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税……这些条款都灵敏地反映了“多排多付税，少排少付税”的理念
，为环境保护税法发挥加快经济发展方式转变和推进建设的作用奠定了坚实的基础。

还应当在实施的过程中不断完善

虽然“多排多付税
，少排少付税”的理念成了普遍的共识
，但环境保护税作为一个新增添的税种
，其有关的一些具体制度设计仍然存在着不少的争议。许多专家认为
，这些争议背后的问题已经影响到了税收应当遵循的公平原则和效率原则，环境保护税法还应当在实施的过程中根据社会、经济、生态发展的需求不断地进行完善
。

比如，在课税对象方面，环境保护税法第三条规定，应税污染物是指大气污染物、水污染物

、固体废物和噪声。但许多专家认为法律规定的课税对象范围偏窄
。王赟杰说：“环境保护税仅仅对污染排放物征税，没有包括机动车辆税以及污染产品税，这本身只属于发达国家已经开征的环境保护税中的一个税目而已
。”“且采用列举法详细列举污染排放物的税目本身就可能产生遗漏
，例如污染物中没有将放射性污染、农药污染、森林草原污染归入其中

。从长期来看，还应该将污染产品划入环境保护税的征税范围，例如塑料薄、一次性用品、含磷洗衣粉、锂电池等，这些污染性产品在使用的过程中都会对生态环境产生不可忽视的污染
。而机动车辆等交通工具在使用过程中产生的尾气以及造成的交通拥堵在将来也应该被列入环境保护税的征税范围。”

环境保护税法第六条主要对环境保护税税目、税额及地方税率上浮授权作出明确规定。但许多专家认为
，目前的“税负上浮”仍然是静态的，没有与经济发展阶段相挂钩
。对于同一个地区，随着经济的演进，显然需要在不同阶段实施不同水平的税率
。对此
，比较理想的税率原则是，要从维护地区经济竞争力和平衡地区间“实际税负”水平的角度出发，对环境税率进行动态调整。在审议法律草案时
，全国人大常委会委员车光铁说：“从法律制定情况看
，此次税费改革基本坚持了‘税负平移’的原则，将原来排污费的征收标准作为税率下限
，虽然没有增加企业负担，但从目前和未来情况看，这个标准同生态环境污染代价相比已明显失衡，难以满足企业减排激励需要。对此，建议应进一步建立和完善税率动态调整机制，分阶段、分情况
、分区域逐步提高税率下限，充分发挥环保税调节作用
，切实保障生态建设和环境治理稳步推进。”

还有许多专家在进一步增强环境保护税税率弹性方面有着自己的想法
。全国人大常委会委员蔡昉说：“第十三条现在说纳税人排放的浓度如果低于国家和地方规定的污染标准30%，就给打25% 的折，缴75% 的税
。我们设想，计量是可以准确进行的，因为这里已经讲到30%、75%、50% 这些精准百分比
。如果准确计量的话，为什么不干脆规定低于国家和地方标准百分之多少就相应得到百分之多少的税收优惠
，10% 就得到10%的优惠
，20% 就得到20% 的优惠，70% 也可以得到70% 的优惠，这样就完全对应了。原因是企业如果想减少排放或者低于国家和地方的标准是要付出成本的。企业是理性的

，如果几种不同的排放标准对应的是一个不变的激励，在正常的情况下，企业一定会选择仅仅低于排放标准30%
，不要低于排放标准40%，也不要到49%，除非他能达到50%
。所以，可能现在规定的激励效果反而导致了一部分企业就选择在30% 那个水平了，在能够达到50% 之前就不再努力。”