导读
：市场中对于环保督察的各类整理与分析文章不计其数，但能将环保督察与历史政策及未来展望相互关联分析的文章微乎其微

。督察是手段，不是目的。督察的执行有基础、有依据
。环保督察的未来要常态化
，更要法制化。

摘要

环保督察执行基础：环境规划与标准提出

环保督察不是凭空执行
，也不是无据可依
。近几十年来
，我国制定大量的环保规划和标准，成为督察的重要依据和基础。

环保督察目标
：环境质量逐步改善

各项环保标准的颁布后
，企业如何去执行成为新的难题。央企与国有率先成为截污减排的先行者

，安装治理设备
，加大治理设施的投入。但是很多缺少社会责任感的中小企业，以牺牲环境为代价生产低价产品

，这又造成不公平性的竞争。环保督察的实施，针对散乱污企业的环保问题进行严查严打，同时规范了大中企业的环保措施执行
。中央环保督察至今已进行到第四批
；针对特定区域或行业的突出环境问题，专项督查与中央环保督察互为补充
。

督察常态化、监管法制化，我国环保事业进入良性发展阶段

长期来看，环境保护需要以完善的法律制度与常态化的督察机制为基础
，将环保成本显性化与公平化
，使企业自觉做到清洁生产和末端污染治理，环保行业才会进入到良性发展阶段，目前来看，环保法律制度与管理制度都正在形成。

环保督察双向影响环保企业

短期关停、限产是环保督察直接管理手段
，但长期看，环保治理的需求空间将逐步打开。同时，环保督察带来环保企业的经营监管加强

，建设运营规范化
，直接利好大中型环保企业
，行业集中度进一步提升。

环保督察利好行业及投资标的

短期环保督察带来的影响是关停限产和煤改气工程的快速推进，中长期来看
，随着第四轮环保督察完成，环保督察进入“回头看”的环节，督察中的问题整改将逐步落实，将提升环保治理空间。

关停限产，利好传统周期品行业，周期产品价格上涨，如钢铁、电解铝
、水泥、煤炭、玻璃、有色冶炼、化工，利好环保措施规范的大型企业
。同时建议关注煤改气，大气治理
，水治理，固废治理，等领域相关受益公司
。

目录

1.环保督察执行基础
：环境规划与标准

2.环保督察目标：环境质量逐步改善

3.督察常态化
、监管法制化
，我国环保事业进入良性发展阶段

4.环保督察双向影响环保企业

5.环保督察利好行业及投资标的

正文

1.环保督察执行基础：环境规划与标准

环保督察不是凭空执行，也不是无据可依
。近几十年来，我国制定大量的环保规划和标准
，成为督察的重要依据和基础。

1.1 十八大报告，“建设”被提高到前所未有的战略高度

2012年，十八大报告中提出“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局

，首次将生态文明建设和经济建设
、政治建设、文化建设
、社会建设放在了同等重要的位置上。习近平总书记结合新的实践需要，对推进生态文明建设提出了更加丰富、更加系统、更加明确的指导思想和总体要求：第一，作出生态文明建设总体部署
。第二
，正确处理经济发展与环境保护关系。第三，牢固树立生态红线观念
。第四，探索环境保护新路。第五
，着力解决损害群众健康的突出环境问题。第六
，完善生态文明建设制度体系
。

1.2 生态文明建设的纲领性文件

2015年4月，国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》
，是中央就生态文明建设作出全面专题部署的第一个文件，明确了生态文明建设的总体要求
、目标愿景、重点任务和制度体系
，突出体现了战略性
、综合性、系统性和可操作性，是指导我国全面开展生态文明建设的顶层设计文件。

2015年9月，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，从自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系
、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八个方面
，搭建基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。该方案是统帅生态文明体制各领域改革的纲领性文件，具有全局性
、综合性和指导性。

2016年11月
，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，从空气、水、土壤等生态环境质量，污染物排放总量、生态保护修复等方面提出主要目标
。

1.3 各细分领域规划与标准

1.3.1 大气治理

2013年
，国务院印发《计划》
，简称“气十条”
，提出到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高
；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

2015年12月，国务院常委会决定
，在2020年之前对燃煤电厂全面实施超低排放与节能改造。

2017年2月

，国务院发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，提出京津冀及周边“2+26”个城市协同开展大气污染防治工作的计划，从产能结构调整、冬季清洁取暖、工业大气污染治理
、工业企业错峰生产、严控等方面，分解落实任务
，严格考核问责，以确保区域空气质量改善。

2017年6月，环保部发布《钢铁烧结
、球团工业大气污染物排放标准》等20项国家污染物排放标准修改单
，对钢铁、建材、有色
、火电、锅炉、焦化等行业污染物排放标准，并要求现有企业无组织排放控制措施从2019年1月1日起执行，京津冀“2+26”个城市自2017年10月1日起执行。

1.3.2 水治理

2015年4月
，国务院发布《关于印发防治行动计划的通知》（水十条）
，提出到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善
，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转
。到2030年

，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

2015年8月
，住建部、环保部等联合印发《城市整治工作指南》
，提出目标到2015年底前

，地级及以上城市建成区应完成水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限；2017年底前
，地级及以上城市建成区应实现河面无大面积漂浮物
，河岸无垃圾
，无违法排污口;直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体；2020年底前，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内；到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除
。

2016年12月，国务院印发《水污染防治行动计划实施情况考核规定（试行）》
，要求自2017年至2020年
，逐年对上年度各地《水十条》实施情况进行年度考核，考核水环境质量目标完成情况和水污染防治重点工作完成情况
。2021年对2020年度进行终期考核
，仅考核水环境质量目标完成情况。水环境质量目标完成情况60分以下
，或地表水水质优良比例、劣Ⅴ类水体控制比例任何一项未达到目标，终期考核认定为不合格。考核结果经国务院审定后
，由环境保护部向各省（区

、市）人民政府通报，向社会公开
，并交由中央干部主管部门作为对各省（区

、市）领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

1.3.3 土壤治理

2016年5月，国务院发布《土壤污染防治计划》（土十条），提出到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年
，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶
，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环
，受污染耕地安全利用率达到95%以上
，污染地块安全利用率达到95%以上
。

2.环保督察目标：环境质量逐步改善

各项环保标准的颁布后
，企业如何去执行成为新的难题。央企与国有企业率先成为截污减排的先行者，安装治理设备
，加大治理设施的投入


。但是很多缺少社会责任感的中小企业，以牺牲环境为代价生产低价产品，这又造成不公平性的竞争

。环保督察的实施，针对散乱污企业的环保问题进行严查严打，同时规范了大中企业的环保措施执行。

2.1“查”与“察”有何区别？

督查组和督察组，都是以督为主，两者大方向是一致的，侧重点有所不同
。督察组是例行检查
，上级查看下级工作有何问题，政策落实情况如何
，帮助解决
。而督查组更倾向于地方有违法乱纪行为时进行的检察。“相较而言，督察组权力更大。”

政府制定出台一系列路线方针、政策措施后
，积极有效地贯彻执行，才能使得深化改革得以顺利实施。环保督察是将规划与标准逐步落实的手段，也是供给侧改革产能出清的重要抓手
。

2.2《环境保护督察方案（试行）》政策出台

2015年7月
，中央全面深化改革领导小组通过了《环境保护督察方案（试行）》，明确建立环保督察机制
。督察工作将以中央环境保护督察组的形式
，对省区市党委和政府及其有关部门开展
，并下沉至部分地市级党委政府部门。环保督察强调“党政同责”、“一岗双责”，意味着地方党委与政府一道接受监督
，督察结果作为领导干部考核评价任免的重要依据。

按照中央要求，督察组进驻时间约为1个月左右

。在督查期间，各督察组将设立专门值班电话和邮政信箱，受理被督察省份环保方面来信和来电举报，其他不属于受理范围的信访问题
，将按规定交由被督察地区、单位和有关部门处理。督察行动开始前要召开动员会，结束后举行反馈会
。各省区市整改方案要在30天内上报国务院
，6个月内报送整改情况
，并且同步对外界公开。

2.3 中央环保督察

中央环保督察自2016年1月份在河北试点开展以来，已完成三批共计23个省份的督察工作，结办举报问题数6万余个，立案处罚案件数近2万个，问责1万余人。根据督察反馈情况，各省制定并公开整改方案，目前前两批共16个省已公布督察整改方案

，第三批8省督察组已给出反馈，地方政府正在制定整改方案
。

2017年8月
，第四批环保督察已完成在四川、吉林等8省进驻
。至此，2016-2017年共2年时间，中央环保督察将完成全国所有省份的督察。

2.3.1 中央环保督察工作流程

督察进驻分三个阶段：省级层面督察
、下沉地市督察、梳理分析归档
。三个阶段各有侧重
，依次推进。进驻后，同时公布举报电话
、邮箱，受理群众举报
。

第一阶段省级层面督察，督察组明确分工，一部分人对包括省委书记、省长在内的多位省级领导，以及经信
、发改、住建等与环保密切相关的省直部门主要负责人个别谈话；其他人则调阅材料、走访问询、开会研究、聚焦问题。

第二阶段下沉督察
，目的是针对省级层面掌握苗头的问题做深做实，核实取证
。一般不再发现新问题
。某些特定问题还需要专项补充督察
。

最后梳理汇总写报告阶段，将省级层面督察
、下沉督察以及受理的举报线索进行综合，写成督察报告。报告上的每一个问题线索
，都有问询笔录等数十份材料支撑。

2.3.2 中央环保督察整改问题总结

目前前两批环保督察各省已经给出了整改方案
，我们总结各省整改问题清单，可以看出环保督察问题主要集中在
：

（1）政府问责方面
，地方政府对环保问题不重视，管理混乱，规划执行不到位，环评审批程序不严格等
，这是督察意见中占比最多的问题；

（2）环保设施方面
，污水处理厂排水不达标
、缺乏处置设施，危废处置存在缺口

，垃圾填埋防护措施不到位等，多地缺乏VOC回收处置设施；

（3）生态保护方面，环境保护区内存在违法养殖、采砂等活动，重点流域存在污水直排现象，自然保护区内违法开垦林地耕地，地下水超采等
；

（4）大气治理方面
，散煤替换
、小锅炉淘汰等工作不到位，煤炭、钢铁
、冶金、水泥等过剩行业淘汰落后产能工作滞后

；

（5）工业末端治理方面，化工、有色、制药
、造纸等行业环保设施缺位或落后，环境污染严重
。

2.4 专项督查

针对特定区域或行业的突出环境问题
，环保部组织专项督查与中央环保督察互为补充
。比如针对京津冀大气污染问题，环保部组织了2017年第一季度空气质量专项督查和京津冀及周边地区大气污染防治强化督查。

2017年是《大气污染防治行动计划》第一阶段的决战之年。目标为到2017年
，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上
；京津冀区域细颗粒物浓度下降25%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在每立方米60微克左右。

而在京津冀区域，2016年北京年均浓度为每立方米73微克
，北京要完成“大气十条”中规定的“2017年PM2.5年均浓度达到每立方米60微克”的任务，意味着2017年要在2016年基础上再下降近20%。

今年前7个月
，京津冀区域13个城市平均优良天数比例为50.6%
，同比下降6.8个百分点。PM2.5浓度为每立方米69微克，同比上升11.3%

；PM10浓度为每立方米121微克
，同比上升10%
。受1、2月份数据影响
，上半年京津冀大气污染情况较去年同期更加严重。确保圆满完成“大气十条”目标任务迫在眉睫
，为此环保部组织开展了一系列专项督查。

2.4.1 2017年第一季度空气质量专项督查

2017年2月15日至3月18日，环境保护部组织开展2017年第一季度空气质量专项督查，会同北京、天津
、河北等6省（市）
，组成18个督查组，共计260余人，对北京市，天津市
，河北省石家庄等18个重点城市进行督查。督查中坚持督政与督企相结合
，将督查重点放在区县一级
，突出向基层传导压力

，采取部长巡查、走访问询
、现场抽查、夜查暗查等方式，走访
、检查单位和企业8500余家，发现存在问题的单位企业有3119家
。

2.4.2 京津冀及周边地区大气污染防治强化督查

为继续巩固和扩大战果，推动大气环境质量持续改善，环境保护部从全国抽调5600名环境执法人员，将对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。

本次强化督查将开展25轮次，采取“压茬式”轮换，通过前后轮次各4名人员共同工作一周的方式进行交接，确保督查工作的延续性
。

此次强化督查是环境保护有史以来

，国家层面直接组织的最大规模行动

，主要对7个方面进行督查，包括相关地方各级政府及有关部门落实大气污染防治任务情况，固定污染源环保设施运行及达标排放情况，“高架源”自动监测设施安装、联网及运行情况
，“散乱污”企业排查、取缔情况，错峰生产企业停产、限产措施执行情况
，涉挥发性有机污染物企业治理设施安装运行情况等。

自4月7日，强化督查已完成9个轮次的督查轮换，截至8月20日
，强化督查共现场检查企业40925家，发现问题企业22620个，督办突出问题9040个


，约谈8个市县区主要负责同志。发现存在环境问题的企业仍占55.3%。

2.4.3 京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动

8月24日，针对秋冬季大气污染治理仍然存在的薄弱环节，环保部推出《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。方案提出目标，2017年10月至2018年3月
，京津冀大气污染传输通道城市PM2.5平均浓度同比下降15%以上
，重污染天数同比下降15%以上。

攻坚行动将聚焦重点区域、重点行业
，督促地方及时做好信息公开
，实行量化问责，进一步巩固督查成果，坚决杜绝“散乱污”企业异地转移和死灰复燃
，做好秋冬季大气污染防治工作。

根据4个多月的大气污染防治强化督查工作经验
，秋冬季大气污染强化督查重点将调整为：一是把稳固工业企业、“散乱污”企业及集群综合整治成果作为坚守阵地，持续加大工业源督查
，包括工业企业扬尘治理情况
、工业企业淘汰和搬迁情况、挥发性有机物（）治理情况

、施工工地扬尘管理情况
、加油站整改情况、工业企业达标排放等治理情况、“散乱污”企业及集群综合整治情况
、重点行业企业排污许可证发放情况；二是把压煤减排
、提标改造作为主攻方向
，加强燃煤管控督查，包括小锅炉淘汰和改造情况、清洁取暖及燃煤替代情况；三是把错峰生产、重污染天气妥善应对作为重要应急保障手段
，重点督查重污染天气应急措施落实情况和错峰生产落实情况。

2.5 环保督查五步法

2017年6月，新环保部长李干杰提出“五步法”环保督查管理思路，即督查、交办
、巡查、约谈、专项督察的一套“组合拳”。

3.督察常态化
、监管法制化，我国环保事业进入良性发展阶段

长期来看，环境保护需要以完善的法律制度与常态化的督察机制为基础
，将环保成本显性化与公平化
，使企业自觉做到清洁生产和末端污染治理，环保行业才会进入到良性发展阶段，目前来看，制度基础正在逐渐形成。

3.1 环保法律制度建设

我国环保法制体系已基本完善
，《环境保护法》自1979年出台以后历经多次修订，逐步加大违法处罚力度
；“两高司法”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》重新修订，自2017年起实施
，严厉打击监测数据造假及危废处置
，细化定罪量刑标准
；《环境保护税法》将于2018年起开始实施。

此外

，针对大气
、水
、土壤
，相应法律法规也基本出台。2016年新修订的《大气污染防治法》开始实施，明确目标责任，以改善大气环境质量为目标，提高处罚力度
；2017年6月，全国人大常委会审议通过《关于修改水污染防治法的决定》
，更加明确各级政府的水环境质量责任，提出增加总量控制制度和排污许可制度
，建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度等修改内容，自2018年起实施；2017年6月，人大常委会通过《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》，正式法律即将出台
。

3.2 制度建设

环境管理制度层面，国家已逐步完成环保督察制度、党政干部环保责任追究办法、环保机构垂直管理改革、河长制
、排污许可证制度等的建设工作，不断完善以解决环境管理中存在的问题。

3.3 环保督察常态化

目前环保督察从制度、责任落实、监测网络、传导路径等方面都在在逐步完善，环保督察的长效机制正在形成，未来环保督察将成常态化
。

环保机构垂直管理制度
，保障环保监测执法的独立性与公平性

；“党政同责，一岗双责”和环保终身责任制
，将环保责任落实到党政官员；完善生态监测网络建设
，为厘清落实责任提供数据支撑；中央环保督察在两年时间内走遍全国，打通环保压力自上而下的传导路径。

3.4 民间NGO等组成多元化监督主体

参照其他国家成熟的环境管理模式，在环保事业的良性发展阶段，民间NGO

、媒体、公民、政府等将形成多元监督主体，通过法律和制度明确责任主体，缩短环境问题发现与解决周期。

如美国环保社会组织在环境类司法实践中扮演“立法者”角色，推动环境立法和决策
，通过诉讼来发展法律
，维护公众的环境权益
。美国司法实践中，存在大量申诉主体为环保NGO的案件，环保NGO通过诉讼来设计

、改写美国法律
。澳大利亚环保组织则是通过动员公民
、媒体、其他第三方组织来参与社会焦点，监督的多元主体在社会行动模式下形成，迫使问题责任人对问题做成积极反馈。

4.环保督察双向影响环保企业

4.1 环保督察带动治理需求空间

环保督察以“督政”和“督企”相结合的方式

，以环境质量为目标，短期关停、限产是直接管理手段
，但长期看，环保治理的缺口必将补上，环保治理的需求空间将逐步打开。

以钢铁行业为例

，京津冀区域要求石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市，采暖季钢铁产能限产50%，钢铁限产不是简单的“一刀切”，而是与环境质量、企业环保设施、排放水平挂钩
。钢铁价格受益环保督察带来的供给侧改革而上涨
，企业有动力投入环保设施以快速复产，钢铁
、脱硝、等环保设施市场需求快速提升。钢铁生产流程中，70%左右的污染物来自于烧结环节，按照烧结机面积平均180平米

，污染治理设施投资约1亿元左右，目前全国共有900台烧结机
，市场空间约900亿元
。

不仅工业环保，污水处理厂、建设、垃圾处理厂
、危废处理等环境基础设施也存在缺口

，未来将逐步得以完善
。

4.2 环保企业受督察影响生产经营规范化

虽然环保督察给企业带来污染治理的新增空间，但环保企业的生产经营也受到更加严格的监管，设计
、工程、运营都要规范化，这一变化直接利好大中型环保企业，对环保行业而言，也是产能削减，行业集中度进一步提升。

比如近日环保部、发改委等六部委对废电子、废家电拆解等再生利用行业进行清理整顿工作，重点取缔一批固废非法加工利用小作坊，禁止洋垃圾入境非法加工
，规范回收市场，以利于规范环保建设的大型规范化企业
。

5.环保督察利好行业及投资标的

短期内，环保督察带来的影响是关停限产和煤改气工程的快速推进，中长期来看，随着第四轮环保督察完成
，环保督察进入“回头看”的环节，督察中的问题整改将逐步落实，将提升环保治理空间
。

关停限产，利好传统周期品行业
，周期产品价格上涨
，如钢铁、电解铝、水泥、煤炭、玻璃、有色冶炼
、化工，利好环保措施规范的大型企业。

煤改气方面，京津冀区域的煤改气工程有明确的时间要求与补贴政策
，建议关注相关受益标的
。

大气治理方面，建议关注燃煤电厂大气治理龙头并积极向非电领域拓展的上市公司；

水治理方面
，建议关注具有技术优势和丰富工程经验的上市公司；

固废治理方面
，建议关注危废处置和环境修复等领域龙头企业
；

环境监测方面
，环保督察带动环境自动化监测设备需求，建议关注相关公司。