近日，“国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”持续走热，引起业界无限遐想
。

作为体制改革的顶层设计和战略构想
，它给环境保护和生态产业带来了的冲击，似乎不仅仅是一个机构的设立那么简单
。

          1                 

众所周知，近年来，国家采取了一系列保护和综合治理措施，生态保护工作取得明显成效
，但生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制。其中原因错综复杂，而生态体制滞后于客观形势是不可忽略的原因
，尤其环保部门职能的整合方面急需改革。

环保界有一句话：“一条河几个部门，水利管水，环保管岸。水利上不了岸，环保下不了水
。”生动形象地揭示了各部门环保职能的重叠与错误配置
。

目前，我国环保职能主要分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督

、军队环保、公安
、交通
、铁道
、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委
、财政、经贸（工信）、国土等部门
。

职能交叉造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。大气污染
、、土壤污染，这三类污染物被列为环保部污染防治的重点。但实际上，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责
。

再比如，湖泊水资源的主管部门是水务部门，但对水质的检测
、对外发布水质报告的是环保部门
，如果涉及水产养殖，还得请出水产部门。

环境保护部原部长周生贤2013年曾说
：“我们的环保工作涉及的部门很多，许多职能出现交叉重叠。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对这一现状的评价是
：“横向职能分散
，缺乏有效协调
；纵向监管乏力，执行约束不足
。”

        2        

十九大报告郑重提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，将从三方面加强部门职责的统一
，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。彻底改变国有自然资源管理和环保部门画地为牢、各自为战的局面。

常纪文认为
，这一体制改革的部署即契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性

，又可以克服以往多头监管和“碎片化”监管问题。

据生态资本论观察
，中央关于生态文明体制改革一直有一条很清晰的思路
。2013年十八届一中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，初步提到国家自然资源管理体制的健全问题，要求“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责
。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责
。”

2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，在健全国家自然资源资产管理体制方面，提出一个原则，即“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则”，要求“整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责
，组建对全民所有的矿藏、水流、森林
、山岭、草原、荒地
、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。”

十九大报告则进一步提出国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的设立，整合自然资源管理和生态两项内容。

复旦大学环境经济研究中心副主任李志青认为
，资源与环境的统一管理符合自然规律
，因为资源利用问题中往往会包含环境问题，譬如煤炭利用产生的大气污染物的排放，重金属利用中产生的固体废弃物问题等
。

他说，我国目前在资源管理和生态环境保护上的权力分配过于分散
，各部门在资源管理和环境保护的技术标准上
、制度安排上、工作节奏上不尽一致，产生重叠、抵触和多头的弊病，从而无法发挥出每个部门各自的最大效用
。

他认为：“目前尚未知这一监管机构在机制上将做如何具体安排，但可以想见的是，这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力
。”

常纪文说，随着生态文明体制改革措施的稳步推进，将有助于自然资源产权统一管理、生态环境有效监管和国土空间有序管控的治理大格局初步形成。

 3         

机构设立有其必要性
，但如何落实则显得更为关键。

据悉，在国家统一安排和地方自主探索下，近年，浙江、福建、青海
、吉林等地已经开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点工作。

常纪文认为，在统一行使职责的体制建立过程中，有关部门的职责如果能够独立剥离的

，应当予以剥离，合并到统一监管的部门
；如果不能独立剥离的，则可按照“一岗双责”的要求予以保留，分工负责。只有这样
，才能促进行政监管的社会性与生态系统的自然性契合。

有学者建议，国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的推广可先从具体省
、市或直辖市进行试点
，再扩大范围
。也有学者建议
，把生态系统的经营权和监管权彻底分开
，建设一个高效有序的生态监管体制。

常纪文说，目前
，一些体制改革还在探索中
，建立统一行使职责的体制是一个逐步推进的过程
。另外，清理各部门的交叉职责
、修改有关法律法规规定的部门职责，也需要一个过程。

据中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在10月23日的发布会上透露，国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的神秘面纱
，应该会于明年“两会”时揭晓。

但据各方面掌握的情况来看，这一机构的具体安排目前还没有任何消息透露，对未来环保市场的影响、资本的走向会不会产生影响

，很值得业界关注
。