中国财政部正在让此前经历了四年猛跑的PPP(即政府与社会资本合作)项目热潮慢下来，并进行规范。

2017年11月16日，财政部发出《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(简称《通知》)，其中明确
：进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作
，防止PPP异化为新的融资平台
，坚决遏制隐性债务风险增量。

据经济观察报了解
，这还是只是第一步
，之后财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。具体措施包括
：强化10%的支出红线;强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系。

一位PPP监管部门人士对经济观察报坦言，将不规范的PPP项目清理出项目库

，是为了防范金融风险，监管层从未承诺进入PPP项目库的项目会进行政府担保或者兜底。

“PPP项目入库，是责

、权、利的充分划分，若是项目出现问题，需划分、划清责任
，它并非财政的隐性担保，当然进入项目库对项目会有一定的增信作用。”这位来自监管部门的人士告诉记者。

禁止和清退

自2017年年初以来，财政部就一直不断地对PPP进行规范
。

2017年11月1日，财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理
、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。

一周后，江苏省财政厅发布我国首个地方版强化政府和社会资本合作(PPP)监管的规范文件
，从地方层面再度强调严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

此时中国的PPP产业已经发展成了总投资额超过十万亿元的投资规模。按照财政部PPP中心数据，截至2017年9月末，全国入库项目合计14220个

，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域
。

面对如此庞大的项目库，财政部也在进行筛选评估。财政部金融司司长王毅公开表示，财政部组织开展项目库集中清理，对不具备条件
、没有规范开展“两个论证”的项目

，特别是不具备公共产品属性
、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

财政部在11月16日出台的《通知》中

，明确了将被清除出PPP项目库的相关标准。其中不适宜采用PPP模式实施的
、前期准备工作不到位的
、未建立按效付费机制的项目一律不得进入项目库，已经入库的也将会被清理。同时
，现有项目库内未按规定开展“两个论证”的、不宜继续采用PPP模式实施的
、不符合规范运作要求的
、构成违法违规举债担保的
、未按规定进行信息公开的项目将被清退。

PPP项目库中不规范的项目只是这几年来PPP发展的一个缩影。E20研究院执行院长薛涛认为，地方政府依然没有改变融资冲动，地方政府经济建设任务
，过度使用PPP，超过财政承受能力限制范围使用PPP。而一些地方政府将一些不适合的项目做成PPP项目，造成了政府付费类PPP项目中
，社会资本只针对前端的工程利润，规避了后期运营
。

这些无不意味着中国这轮PPP的发展已经到了一个拐点。从中国PPP的监管部门的态度看，PPP还会继续推进，但是PPP的推进速度将会降下来。

薛涛认为，这三年政府对PPP初步建立了一个系统，包括操作流程，管理规范，还有信息系统
，更重要的达成了推动PPP的共识，认识到了规范的PPP能够控制地方债务。

但是规范并不意味着停摆，来自PPP监管部门的人士告诉经济观察报，规范PPP，是为了提质增效，当然PPP不会像前三年那样高速发展
。现在，PPP的发展速度会慢下来

，但是效率和质量会提升上去
。

资本金穿透

“资本金穿透”的要求
，是财政部金融司司长王毅在2017年11月初的一个公开论坛中提出的

。王毅表示，一些地方
、一些项目出现了自有资金实力不足的现象
，举债借贷参与PPP，小股大债叠加风险。对此，王毅特别强调
，要坚持资本金的管理。“要求对资本金做真正的穿透，而不要让政府所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车，更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金，再用银行的钱做运营。”

王毅称，政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看资本金都是借款

，“小马拉大车”。这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP这个好的机制难以发挥应有作用
。

对于资本金穿透
，在薛涛看来，就是要追查PPP中项目的资本金来源
，不能是借债，不能是固定的回报
。

薛涛给记者分析，为什么进行资本金穿透
，首先避免高杠杆带来的金融风险，其次便是防止社会资本方的资本金全是借款，没有达到共担风险的目的，甚至会从客观上带来套工程利润提前走人的现象。

来自PPP监管部门的人士则对经济观察报表示
，资本金穿透主要是针对资本金不能用债务资金
。PPP主要依靠未来的收益
，而不是将资本金虚化。这样可以打破重工程轻运营的结局
，也可以有效的防止运营期间出现问题。“资本金穿透管理可以有效的去杠杆，降低企业负债
，可以迫使金融机构投资PPP，一是获得投资利息回报
，其次是获得股权回报，也就是运营利润回报
，还可以获得资产溢价的增值回报。若是PPP项目出现问题，可以用资本金来有效延缓时间，给政府和社会资本寻找到解决公共服务的途径和方法
。这样PPP的速度肯定会降下来，但是质量肯定上去
。”上述来自PPP监管部门的人士表示。

王毅还公开指出，地方政府方面，过于重视融资对经济增长的拉动
，而轻视长效机制的塑造;过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范
。社会资本方面，注重短期利益而轻视长期运营，“项目建好就拿钱、项目落地就走人”
。中介组织方面

，PPP刚刚起步，中介组织经验不足，对PPP相关法律
、制度
、税收等还在逐步熟悉的过程当中，“在干中学、边干边学”。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管
，服务水平还有待提高
。

王毅表示，财政部下一步将从四个方面来推动PPP工作：第一、从单纯关注项目落地数量，向关注项目规范性转变。第二
、从重视增量项目，向更加重视存量项目转变。第三、从关注短期效益
，向关注中长期效益转变。第四、在力所能及的情况下，更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”，支持“一带一路”发展。

据悉，未来财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。比如：强化10%的支出红线
，强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系
。

2017年11月10日，国家发展改革委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》(以下简称《意见》)，对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署。其中提出，完善政府和社会资本合作(PPP)项目价格调整机制
，促进政府和社会资本合作模式推广
。

大岳咨询总经理金永祥认为
，新阶段的政策越来越清晰
，未来PPP从数量上讲，总量高峰期已经过了，每年地方政府推出的PPP项目，2017年应该是一个高峰
，以后数量大幅增加的可能性很小了
。从2014年到现在起飞阶段
，有些不规范的地方，接下来会越来越规范，从行业上讲不是公共服务的项目，风险分配不合理
、运作不规范的
、不接受上级政府监管的项目被清除出项目库。政府付费的这扇门越关越紧，价格进行调整，使用者付费的项目会增加
。