自党的十八大将建设纳入“五位一体”总体布局以来

，我国生态文明建设已取得显著成效。一方面
，《关于推进生态文明建设的指导意见》和《生态文明体制改革总体方案》等政策文件的密集出台，在顶层设计上为生态文明建设和环境保护工作确立了指导方针
。另一方面，在政策推动下，我国的生态环境质量改善明显。2016年
，京津冀、长三角
、珠三角三个区域平均浓度与大气十条制定出台的2013年相比都下降了30%以上
，地表水国控断面I-III类水体比例增加到67.8%，森林覆盖率由本世纪初的16.6%提高到22%左右[1]
。

而取得这些硕果的背后，国家不断加大生态环境保护工作的监督力度发挥了不可忽视的保障作用
。特别是2015年中央深改组推出的中央环保督查制度，一方面通过落实“党政同责”、“一岗双责”主体责任，强化惩罚问责力度，极大提升了地方加强生态环境保护的意识，解决了一大批群众身边的突出环境问题;另一方面通过关停散乱污企业，清理整顿违法违规项目，有力地推进了“供给侧”改革
，淘汰了一批污染行业的过剩及落后产能，也催生了巨大的环境治理需求，为节能环保等新兴产业的发展提供了更广阔的空间，有助于培育经济发展新动能。

1.由何而来?

中央环保督察是习近平总书记在十八大以后亲自倡导提出的生态文明体制改革的一项重大举措
。2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议正式审议通过了《环境保护督察方案(试行)》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》以及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等重要文件。同时，会议强调了“党政同责”
、“一岗双责”的环境保护主体责任，明确了领导干部是生态环境保护能否落到实处的关键，提出了对造成生态环境损害负有责任的领导干部实行“终身追究”的原则。本次会议及出台的相关文件为中央环保督察奠定了坚实的制度依据。

2.有何目的?

在实施中央环保督察前，环保部层面已在建立跨区域直属机构上有过探索
。2002年至2008年间，面对日益增多的区域性、流域性环境问题，时任国家环保总局(现环保部)局长谢振华提出了要打破原有行政区域的环保管理划分
，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制，并先后成立了华东、华南
、西北、西南、东北
、华北环保督查中心，形成了目前的六大区域督查中心格局
。成立后的一段时间内，各督查中心作为环保部外派的区域督查机构，一定程度上打破了原有的环境问题地方保护主义，在重大环境事件督查督办方面发挥了重要作用[2]
。

但是由于机构性质和职责范围上的局限，区域环保督查在制度设计上和执行过程中也存在着缺陷
，导致督查力度有限

，掣肘颇多，无法从根本上改变地方政府重经济
、轻环保，为保证经济增长不顾牺牲环境的观念和行为
。具体的缺陷包括三个方面：

第一
，职能定位不明确
，不清晰
。督查中心工作职责大部分与地方环保部门执法检查职责重叠
，事权层级划分不清，存在许多“多头执法
、重复检查”现象。

第二，权力有限
，掣肘颇多。区域督查中心只是事业单位，并不属于环保部内设机构或分局

，导致环保督政力度不强，影响层级和范围有限
，权威性、震慑力不够，难以对地方党委政府形成有效约束

，即便如环保部，也很难对平级的省级党委、政府形成约束。

第三，国家政策法规落实困难。尽管近年来中央高度重视环保工作，相继出台一系列环保政策
、法规，但区域环保督查的主要对象是企业，督查发现环境违法问题，督查中心只有检查
、调查和建议权
，缺乏相应的制约手段
。

为克服上述缺陷，中央环保督察应运而生。

3.督察什么?

根据深改组第十四次会议的内容
，中央环保督察的重点主要有三个方面：

一是党委、政府对国家和省环境保护决策贯彻落实情况。主要包括党中央、国务院及省委
、省政府环境保护重大决策部署贯彻落实情况;环境保护法律法规实施情况;环境保护计划、规划
、重要政策措施的落实情况;环境监督执法能力保障情况;环境监管执法重点任务实施进展以及经济发展和环保资金投入情况
。

二是突出环境问题及处理情况。主要包括环境质量变化情况;区域性
、流域性突出环境问题及处理情况;群众反映强烈
、社会影响恶劣的偷排偷放
、治污设施不正常运行等方面的突出环境问题及处理情况;重大环境安全隐患问题及处理情况以及环境基础设施建设运行情况
。

三是环境保护责任落实情况
。主要包括党委
、政府及其有关部门落实环境保护党政同责和一岗双责情况;对环境保护工作的研究部署
、制度建设、责任落实、督促检查及工作成效、责任追究和长效机制建立等情况
。

4.情况如何?

2016年1月，中央环境保护督察组选择了河北省作为第一站，正式开启了环保督察工作的试点工作
。经过近半年试点，同年7月
，经党中央、国务院批准，2016年第一批中央环境保护督察工作全面启动，共组建了8个中央环境保护督察组，分别负责对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南
、广西
、云南、宁夏等8个省(自治区)开展环境保护督察工作。截止2017年十九大开幕前

，中央环保督察组共开展了四个批次的督察，实现了对31个省区市的全覆盖。而从督察的情况和效果看
，环保部部长李干杰在十九大生态文明建设记者招待会上用“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”四句话概括了督察所取得的成绩
。在四批次中央环保督察过程中，共受理了群众的举报13.5万件，剔除重复案件后
，督察组向地方交办了共10.4万件
，截止到十九大开幕前
，10.2万件已经办结，其中约有8万件涉及到垃圾、油烟
、恶臭、噪声、散乱污企业污染以及问题[3]
。

深化供给侧结构性改革，持续推动“三去一降一补”五大任务是当前和今后一个时期我国经济工作的主线。而化解过剩产能，作为供给侧改革的首要任务，近年来受到国家高度重视。产能严重过剩已成为我国经济运行中突出矛盾和诸多问题的根源
，企业经营困难
、金融风险累积、生态环境恶化等都与产能过剩密切相关，只有解决产能过剩问题
，才能从源头上解决我国发展过程中的一系列问题和短板
。为此，国务院、相关部委近年来出台了一系列政策文件
，推动过剩产能化解。2013年国务院发布了《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，提出要从严禁新增产能、处理在建违规项目、清理建成违规产能、淘汰落后产能等几个方面
，有序引导钢铁
、水泥
、电解铝、平板玻璃等行业过剩产能的退出。2016年
，国务院又针对性地发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，针对煤炭和钢铁两个行业的去产能工作单独进行了部署。同年
，环保部出台了《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，明确提出要强化环境“硬约束”
，加大环境监管力度，突出抓好钢铁、煤炭行业环境保护综合整治，以促进淘汰落后产能和化解过剩产能。而今年3月，工信部等十六个部门联合发布了《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》
，提出通过完善综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，促使一批能耗、环保
、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能(以上即为落后产能)，依法依规关停退出，缓解产能过剩矛盾，改善环境质量
。

从过往政策文件提出的主要任务和具体措施看，强调运用环境保护手段化解过剩产能的认识和思路体现的十分清晰
，严格执行环境保护法律法规和环境标准
，加大污染行业环境整治力度成为了去除污染行业过剩落后产能的重要举措。而利用环保手段实现去产能
，一方面，要整治关闭取缔违法违规
、超标排放等污染企业。严格执行环境保护法律法规以及环境保护标准，对违法违规
、超标排放的企业采取停产整治
、停业关闭等措施，另外，对于装备水平低
、环保设施差、污染严重且达标无望的小型工业企业，依据国家有关法规
、政策和当地环境质量状况，依法实施取缔;另一方面

，要清理整顿违规建设项目
、遏制新增产能。对于严重过剩行业的新增产能项目
，通过不予办理环境影响评价等审批备案手续，严格进行控制;对于在建和建成项目，严格检查环境影响评价等相关手续的履行情况，对于未批先建等违法违规建设项目，“淘汰关闭一批、整顿规范一批、完善备案一批”。

有了具体措施后，措施能否真正落实到位

，是以环保为手段推动过剩产能化解能否成功的关键

，而措施能否真正落实，关键在于地方政府是否对环境保护足够重视
、对通过环保手段化解过剩产能认识到位
。只有地方政府将环境保护法律法规和国家重大环境决策部署落实到位，在执行层面切实整治关停散乱污企业
、清理整顿违规建设项目
，才能真正发挥环境保护在推动供给侧改革中的作用
。而2016年全面开展的中央环保督察，恰恰通过落实环境保护“党政同责”、“一岗双责”主题责任，紧盯党委政府
，严厉追责问责，将督察结果与干部考核任命挂钩等措施，极大程度上提升了地方政府解决突出环境问题、整治散乱污企业、清理违规建设项目的力度，有效地解决了一些地方突出的“劣币驱逐良币”的问题
，让守法企业有了更加公平的竞争环境
，有力地推进了“供给侧”改革
，淘汰了一批污染行业的过剩及落后产能。

通过综合利用中央环保督查等环境保护手段及其他行政
、经济手段，近两年我国去产能工作成效显著。2016年我国计划去除钢铁产能4500万吨、煤炭产能2.4亿吨，而当年实际炼钢的产能退出超过了6500万吨

，煤炭退出的产能超过了2.9亿吨，完成率分别超过了144.4%和120.8%，均超额完成了年度目标任务[4]
。在2016年去产能取得积极进展的基础上
，2017年政府工作报告提出压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上，淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上的年度任务目标[5]。2017年8月底，发改委主任何立峰在第十二届全国人大常委会第二十九次会议上报告国民经济和社会发展计划执行情况时表示[6]
，2017年去产能工作进展良好，至5月末钢铁去产能已完成年度目标任务的85%左右，至7月末煤炭已去除产能1.28亿吨
，完成年度目标任务的85%;依法取缔“地条钢”、防范化解煤电产能过剩风险工作也正在有序推进。

伴随着过剩产能的清出，近两年我国工业企业整体经营状况和盈利情况明显改善，特别是在饱受产能过剩困扰
、经营状况持续恶化的过剩产能化解重点行业显得尤为突出
。2016年全国规模以上工业企业实现利润总额68803.2亿元，比上年增长8.5%

，扭转了2015年下降的局面[7]。而根据国家统计局发布的最新数据

，2017年1-10月，全国规模以上工业企业实现利润总额62450.8亿元
，同比增长23.3%，继续保持了良好的增长态势。其中，煤炭开采和洗选业利润总额同比增长6.3倍，黑色金属冶炼和压延加工业增长1.6倍，有色金属冶炼和压延加工业增长44.1%。而煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼和压延加工业
、化学原料和化学制品制造业、石油和天然气开采业4个行业合计新增利润达到了6034亿元
，对全部规模以上工业企业利润增长的贡献率超过了50%。而从上市公司层面看，煤炭、钢铁
、有色、玻璃制造等板块的上市企业在2016年和2017年的经营状况也出现了明显改善
。根据Wind数据，钢铁板块(申万二级行业分类)2015年前三季度合计营业收入6650亿元，呈现全面亏损状态，合计净利润-198亿元。而进入2016年后，行业整体经营状况开始好转
，虽然前三季度营业收入与15年水平基本持平
，但盈利水平显著改善，前三季度合计净利润86亿元
，实现了同比扭亏为盈;到2017年
，钢铁行业经营状况加速好转，1-9月合计营业收入及净利润均同比大幅增长
，其中营业收入10250亿元
，净利润498亿元
，同比增幅分别达到了51%和479%(见图1)。而钢铁行业在2016年至2017年间经营状况的好转，与国家借助中央督察等环保手段推动过剩产能化解有着紧密的相关性，具体主要体现在以下两点：第一
，钢铁行业经营业绩开始改善的时点恰好与国家开始实施中央环保督查的时间节点相吻合;第二，随着中央环保督察逐步覆盖全国31个省市
，督察力度越来越强、处罚问责越来越严，地方治理散乱污企业的力度和速度也在加强、加快，从而进一步推动了过剩产能的化解，这可能是使得2017年钢铁行业经营状况的改善幅度远好于2016年的一个重要因素
。

 

除钢铁行业外
，其他化解过剩产能的重点行业也出现了类似的在中央环保督察开始后，经营状况得到显著改善的情形，包括煤炭采掘、水泥、玻璃制造和电解铝等(见图2-图5，根据申万行业分类)
。

环保督察等环境保护措施和制度的实施，除在推动过剩产能化解
，促进供给侧结构改革上发挥了重要作用外
，还在推动节能环保和新能源等新兴产业发展，培育发展新动能上发挥了积极的促进作用。

1.环保行业

自党的十八大将生态文明建设纳入五位一体总体布局以来，我国密集出台了一批加大生态环境保护和力度的利好政策
。 2013年以来，国家先后出台的大气
、水、土壤污染防治行动计划，提出了明确的环境质量改善目标和污染治理任务，充分释放了环保行业的有效市场需求。按照“十三五”环境质量改善目标和大气、水、土壤污染防治要求

，各地环保部门同有关部门在认真研究本地区环境保护重点任务和治理需求的基础上，重点围绕大气、水、土壤污染防治行动计划，推动实施了一批环境基础设施建设
、工业污染治理、环境综合整治等工程项目，推动扩大了产业规模、优化了产业结构、提高了技术水平和市场化程度
。

而从2016年开始的中央环保督查
，则进一步加速了环保市场需求的释放。对于钢铁、煤炭、有色、化工等产能过剩行业,高耗能高污染是普遍现象，通过中央环保督察制度强化环境硬约束,使得环保设施落后、环保投入低
，对环境造成污染、破坏的产能进行停产整改，始终无法达到环保要求的企业进行淘汰
，使得守法企业充分享受了政策红利，盈利全面复苏。而盈利的复苏反过来会进一步推动环保需求的释放
：第一，部分中央环保督察关停整顿的产能及企业
，在行业盈利复苏强劲的刺激下，存在着强烈的复产诉求，能否通过加大环保投资、升级改造环保设施解决遗留污染问题，无疑是企业能否复产的核心条件;第二，守法企业和存量产能在享受政策红利的基础上
，充分认识到环保合规已经成为企业存续经营和盈利的重要前提，进而可能会追加在环保方面的投资
，催生了环保需求的释放。

2012年至2017年间，在国家不断加大环境治理力度
，相关政策、措施持续加码的背景下，我国环保产业迎来了巨大发展机遇
，产业规模快速扩大
，到2015年产值已经达到了约4.5万亿元[8]。根据国家统计局数据(见图6)

，2012年至2016年间，我国业固定资产投资额保持了连续增长的态势，由2012年1098.09亿元增长到了2016年3145.57亿元
，2013年至2015年三年均保持了同比25%以上的增速
，而2016年的增速更是达到了40%
。同时，从业企业的数量也保持了快速的增长

，2004年我国环保产业从业单位数量为11623个

，而到2014年
，从业单位数量已增加到25710个，增幅超过了2倍[9]。

经过近几年的快速发展，在以、垃圾处理为核心的市政环保领域和以大气
、为核心的工业治污领域，我国已出现了一批优秀的环境治理市场主体，包括以提供污染治理服务及环保设施运营服务为核心的优秀重资产环境集团
，以及以环保设施运营服务为核心的区域环境综合服务集团
，这些企业近年来陆续登陆资本市场，通过上市融资
，进一步扩大了经营规模和效益
，成为了我国行业的“脊梁”，如碧水源
、神雾环保
、三聚环保、上海环境、龙源环保等
。

而在环保行业政策红利不断释放的背景下，我国环保行业的经营和盈利情况也保持了高速的增长
。根据Wind数据，环保工程及服务板块(申万行业二级分类)合计营业收入从2012年的357.54亿元增长到了2016年的970.99亿元，连续四年保持较快的增长势头，同比增速均保持在23%以上，2016年增速更是接近40%(见图7);与此同时
，行业整体盈利情况也持续稳中向好，2016年净利润合计达到129.12亿元，相比2012年的44.48亿元
，增长了近3倍，而从净利润增速看，环保行业净利润在2013年实现同比快速增长
，增速达到56%
，随后在2014年增速放缓至9%后
，2015年和2016年重拾高速增长态势
，两年净利润同比增幅维持在25%以上(见图8)，行业整体发展态势持续向好。

2.新能源行业

随着生态文建设加快推进，大幅削减各种污染物排放，有效防治水、土
、大气污染，改善生态环境质量，要求我国尽快构建清洁低碳的能源供应体系，以推动能源结构优化、提高能源效率

，破解资源环境约束

。为大幅提高新能源和可再生能源比重

，使基本满足未来新增能源需求

，我国近年来出台了一系列政策文件支持新能源的发展
，主要由发改委和国家能源局两个部门发布
，包括《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》
、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》
、《关于做好“三北”地区可再生能源消纳工作的通知》、《可再生能源发展“十三五规划”》、《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》等
，均针对推动新能源和可再生能源发展提出了具体目标和措施。支持政策体系的逐步完善，为我国新能源和可再生能源的发展提供了巨大机遇
。

 

而除政策体系逐步完善的推动作用外，环境保护
、节能减排政策对煤炭等传统化石能源的日益加强的限制和约束，也使得新能源的发展间接受益。随着环保排放标准日趋严格
，无法满足国家环境排放标准的煤电落后产能将逐步淘汰
。2017年，国家能源局下达《2017年煤电行业淘汰落后产能目标任务(第一批)的通知》，将“污染物排放不符合国家环保要求且不实施环保改造的煤电机组，特别是单机30万千瓦以下，运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组”作为了淘汰煤电落后产能的标准之一
。而2016年开展的中央环保督查，通过严肃清理整治散乱污企业，加速了煤电落后产能的去除速度;同时，国家对于煤电新增项目的限制愈发收紧，2016年国家能源局下发的《电力发展“十三五”规划》

，将煤电纳入了“严格控制”的范畴，提出取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上
，力争淘汰火电落后产能2000万千瓦以上的目标

，未来煤电规模的增长必将受到严格的限制。对煤电“去老限新”的政策环境，无疑为新能源和可再生能源的发展腾出了发展空间
。

多种因素的共同推动，使得我国新能源和可再生能源行业近年来自呈现出全面规模化的发展态势
。2016年底，根据国家能源局数据，全国水电装机3.32亿千瓦，发电量11807亿千瓦时，同比增加6%;风电装机1.49亿千瓦，发电量2410亿千瓦时
，同比增加30%;核电装机3364万千瓦，发电量2132亿千瓦时
，同比增加26%;光伏发电装机7742万千瓦，年发电量662亿千瓦时，同比增加74%。全部商品化非化石能源利用量约为5.41亿吨标煤

，在全国能源消费总量中占12.4%
，与2011年相比，上升了约5个百分点，再考虑太阳能热利用等一部分非商品化的可再生能源，全部非化石能源在能源消费中的比重达到了13.3%[10]
。

随着新能源和可再生能源行业规模的不断扩大
，行业的经营和盈利情况也保持了稳步增长
。根据Wind数据，新能源发电板块(申万行业二级分类)营业收入从2012年至2014年间，维持小幅增长;而进入2015年后，营业收入由前一年的304.46增长到了369.43亿元
，增速超过了20%;2016年，营业收入合计425.74亿元，虽然增速有所放缓，但依旧保持在15%的较好水平(见图9)
。而从盈利情况看，行业净利润变化与营业收入变化趋势基本保持一致，净利润在2013-2014年间
，保持稳步增长
，2013年增速为5%
，2014年增速上升到8%;而进入2015年后，净利润大幅增长，由前一年的61.30亿元增长到83.23亿元，增速超过了35%;2016年，行业净利润达到了96.62亿元，虽然增速较2016年出现放缓，但依旧保持了16%的较好水平(见图10)。