近日，财政部发布PPP最新规范54号文件
，有173个项目存在问题，规范再规范的大环境尽显。另一方面
，也正在遭遇融资难、融资贵等金融难题。在这样的背景下
，4月26日，E20环境平台举办《项目出库与金融降杠杆之下，环保PPP如何高质量推进》第79期环境战略沙龙，深入探讨了PPP新的政策环境
、PPP项目融资难题、环保PPP项目模式优化等问题。

　　4月26日，E20环境平台组织主题为《项目出库与金融降杠杆之下，环保PPP如何高质量推进》的第79期环境战略沙龙。业内多名专家出席沙龙发表专业观点
，并与参会的环境企业、金融公司及其他机构人士就PPP新的政策环境
、PPP项目融资难题、环保PPP项目模式优化等进行深入探讨。

沙龙主题

　　沙龙由E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长王立章主持。他表示，从2003年开始，E20环境战略沙龙围绕着政府、学术界、环保企业
、金融机构等相关方关注的热点环保政策
、实操问题等开展了一系列的探讨和交流。此次沙龙是基于政府对的重视

、基于PPP项目出库和金融降杠杆的大背景下，探讨环保PPP高质量推进的路径。具体探讨水务
、固废在内的环保企业如何应对新的政策环境变化
，环保PPP项目应如何优化设计，各方参与环保PPP项目应如何规避合规风险，如何破解融资难题等等问题
。

　　王立章院长表示
，PPP在环境产业是热点，从过去计委及住建的BOT、特许经营，到现在财政主导的PPP2.0时代
，环境产业从PPP中获得了很大的发展。E20作为环境产业平台，特别邀请嘉宾参与本次沙龙，对PPP现状、未来趋势
、融资问题等进行探讨，希望给环境产业PPP继续发展提出思考或方向
。

　　本次沙龙中，碧水源、启迪桑德、博天环境、中持股份、高能环境、晓清环保
、中电环保、东方园林
、东旭蓝天、岭南股份、中车环境等众多环境产业企业参会，也包括中铁国都资产管理公司、华夏时报、新时代证券
、锐思维咨询等机构参与。

E20环境平台高级合伙人
、E20研究院执行院长 王立章

　　本次沙龙分为两个环节

。第一环节是沙龙引导发言和嘉宾分享，第二环节是互动讨论环节。

　　E20环境平台合伙人
、PPP中心总监汤明旺以《项目退库与融资去杠杆之下的环保PPP之路》作为沙龙引导发言，详细介绍了环保PPP项目出库的情况，并对当前PPP融资难、融资贵等问题做了梳理
，提出PPP融资实际会更多关注优质地区、优质政府、优质项目和优质企业，最后引出了“环保PPP如何继续高质量推进”的几个话题供大家研讨（相关阅读

：）。

E20环境平台合伙人、PPP中心总监 汤明旺

本次沙龙讨论话题

　　国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家、北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚随后做了《PPP冷静期的热思考》为题的专业分享。2017年11月92号文的出台，大家当时是比较紧张的，当时E20组织了内部研讨（相关阅读
：重磅！PPP内部研讨：政策动向及环保前瞻干货12条环保PPP何处去  内部沙龙专家企业家研讨精华十二条）；前几天出来的财政部
、“诗和远方”部出台的旅游PPP政策，所体现的信号还是很积极的，业界感觉会放松些（相关阅读：）
。他指出
，PPP进入规范期的大背景是系统性金融风险防控
，特别是PPP实操中所涉及的明股实债、小股大债、固定回报等现象反映出部分地方将PPP视为融资工具，从而形成新的债务。与此相关的是

，地方债由此进入新一轮严控期
，作为BT和地方融资平台的继任者
，PPP首当其冲
。而对于PPP异化
，包括主管部门
、地方政府和社会资本的思路会有差异

，“退库”本身则是引发市场震荡和调整。需要注意相关的风险，关注哪些项目是能够“活下来”、做下去的。

北京清控伟仕咨询有限公司总经理  刘世坚

　　对于PPP当前情形的分析，刘世坚认为
，核心还在于“三大关系”（央地关系
、部际关系、市场主体与市场规则的博弈）
，尤其是上位法还不到位，影响较大。央地关系体现在中央和地方财权、事权的关系，地方要做的事情很多，但财权主要在中央
，因此对PPP方面有很大的依赖
。关于PPP的发展，他表示
，BT和融资平台之所以能够禁止，是因为有PPP；但目前看不到有什么比PPP更好的方式做基础设施和公共服务，或者说还看不到PPP存在继任者

，因此在未来一段时期必然是存在的
。市场端的三大背离（模式、路径、目标）依然还是存在的（相关阅读
：）。

　　他还以早年参与的PPP项目咨询服务经历说明，那时项目数量不多
，但强调质量
、注重落地
，政府在时间、资金
、精力等各方面给予咨询机构更好的条件，有利于项目充分调研
、分析研究和编制相关文本
，而不是现在有些地方要求咨询报价低、要求短时间就出实施方案、“大干快上”。在解决政府付费过高的问题上，他认为，应该积极进行技术创新和模式创新。比如
，“厕所革命”过去是政府付费
，但如果是按照合同能源管理的理念进行设计，采用新技术进行降本增效，通过节约用水
、用电及其他资源利用等方式获得增量收益，就会有突破。也包括市政路灯，加上新的技术，可以节约资源从而通过资金节约的部分用于回报。

　　“热思考”部分
，刘世坚总结为顺势做市、逆势立法

、做PPP大咨询。其中
，目前处于市场规范期，PPP相关政策法规完善正当其时，PPP高阶立法亟待推进。此外
，地方层面的立法，包括政策制度上的设计
、优化
，也是很重要的。实际上，地方立法情况、制度环境也是金融机构对PPP项目评判的一项标准。对于当下PPP存在的各种问题
，他认为不应局限于政策端和市场端

，地方政府的投融资总体规划才是有长远意义的主战场
；从系统高效的角度来说
，PPP大咨询才是终极解决方案
。

他对项目已进入执行阶段但被要求整改
、甚至被清理出库的情形分析指出，要分析具体原因
，需根据被清库的原因以及整改后的具体变更情况确定解决方式：（1）项目面临清退和或者要求整改，是由于前期工作不到位或者缺少其他入库材料及手续
，应尽快完善前期工作或者补足相应的材料和手续。（2）若项目不适合以PPP模式实施
，导致原有的项目协议无法执行，则政企双方可以启动合作提前终止的谈判程序。（3）项目整改合规后可以达到入库要求，但商务边界条件发生实质性变化的，则社会资本可与政府方进行协商处理
。如双方能够达成一致
，则签订补充协议，继续实施项目；如双方无法达成一致意见
，则政企双方可以启动合作提前终止的谈判程序

。作为项目的社会资本方
，为了减少损失，应及时采取措施，作好证据固定
、清算、结算、移交等善后和结束工作
。作为项目的政府方
，则可在处理项目终止善后事宜后，重新启动采购程序，另行选择合适的社会资本。

　　关于192号文
、资管新规及23号文系列政策下
，融资难度越来越大的问题，李炜建议从三个方面解决
。（1）通过合规实施增强市场信心。建议各地实施机构实施PPP项目严格按照相关法律法规开展，保证项目的合规性；同时，部委层面对入库PPP项目加强管理。双管齐下，加强行业相关参与方的对市场的信心
。（2）通过风险管控降低融资成本
。建议金融机构增加风险识别和判断能力，对介入的PPP项目涉及的风险进行合理甄别，以确定融资成本和风险的对应关系。（3）在前两步基础上

，进一步拓宽融资渠道
。在堵漏洞的同时
，需逐步拓展项目融资与再融资渠道，如通过资产证券化、PPP基金以及项目收益债等方式从资本市场获取低成本资金，获得较为稳定的现金流；同时

，建议加快相关金融创新的制度研究与机制完善
，不断完善PPP项目金融机构的退出机制。

　　专家分享观点之后，进入第二环节。社会资本、咨询机构的代表向现场专家咨询了相关问题
。

沙龙互动现场

现场提问

专家解读

　　【提问1】很多PPP项目是从政府出发，但不利于项目执行和落地，咨询行业能否发挥建设性作用？政府不做PPP的话
，还有其他什么方式
？PPP提前终止相关约定不是很明确，企业方如何争取合理利益？

　　陈民表示，靠专业的传播来解决项目问题是有限的
。市场上PPP项目基本由政府发起，狼多肉少，手里有肉的人有更强的发言权，这也是博弈均衡的结果。大浪淘沙之后
，市场必定会归正。国家层面立法

、省级或部委层面上政策的出台，会让项目进入行业管理的规制之中。政府是按照合同管理项目，而不是具体管理行业。当PPP在环保领域成为一种常态
，相关规定就必然体现在PPP有关的立法、规则之中
。实际上
，不少金融机构在推广普及PPP方面，也在帮助地方政府立法。

　　关于不做PPP怎么操作的问题，刘世坚表示，有些财力较好的政府自己去融资、自己做项目
，这是一方面，或者就是自己做EPC，也有少数地方直接采用特许经营的方式操作
，但是前提都是政府自己有钱
。对于企业来讲，可以看看手里的项目，如果需要财政的支持，政府也不能完全自己做的话，那就必须考虑PPP；如果是使用者付费或给市场要钱的话，适当条件下可以考虑不做PPP。

　　关于提前终止问题，刘世坚认为
，项目谈判中需要据理力争
，不然提前终止补偿会被压到最低。项目不是一锤子买卖，需要二十、三十年的过程，也是政府、企业
、金融机构相互理解的过程
。遗憾的是，很多政府对提前终止补偿的概念还不太理解

。投资人需要参与到对政府的培育过程当中
，政府需要管的太多了
，很多东西无法深入到细节，咨询公司、金融公司等机构在专业层面应该在其中发挥更大作用
。金融机构在做大咨询的时候
，也在征询投资人的意见，每做一个事情都是一个学习的过程，碰到的行业可能以前都没有接触过。很多项目投的时候流标了或者干了两年出现问题、打官司那就晚了，对于咨询公司来说，也是失职的表现
。提前终止应该在前期方案阶段就予以足够重视。

　　【提问2】环保市场落实到县域之后
，县级政府通常要求企业设计出一整套的技术方案，把涉及到基础领域的问题一次性解决掉
，包括适合政府购买的清扫保洁类，也有适合去做垃圾分类体系、中转体系建设等纯政府付费类
，以及
、资源化利用等带有使用者付费的项目
。但实操而言，无论是做方案还是实际参与此类综合性项目
，难度都很大。对此有何建议？

　　唐凤池表示，地方有各种各样的需求，首先要想清楚做哪些项目
，哪些项目适合做PPP？项目的先后顺序，或者做或不做
。这里面的顶层设计，或者找一家联合体把项目打包全部做起来，都是需要考虑的问题
。原则上说，关系到民生的、有利于改善投资环境的可以先做
；而涉嫌面子工程，比如某些贫困县搞大规模的景观工程的情形

，那么应该后做甚至不做
。从具体做方面，也可以进行分类，项目在领域上不能跨度太大，可以分几类来打包

，这样招投资人落地也容易一些
。

　　陈民表示，政府在城市管理上是不限责任的主体，城市里又有很多边界不清楚的事情，这是政府要管的事情。企业实际做项目
，边界要清楚
，边界里是一个封闭空间，需要政府创造一个封闭的边界。比如在农村地区，垃圾的转运收集、处理或者涉及到别的处理设施
，中间有很多边界的部分是不清楚的，而且各类设施运营模式也不一样，政府就要放弃把所有事都扔出去的打算，基础的能力建设是很重要的。对于边界里的任务分割，可以找不同的企业来做
，中间连接带的部分政府应该找自己的队伍去做，保证项目的顺畅
。政府和企业应该分别认清自身角色
，项目才能很好地完成
。

　　刘世坚补充道
，接到一个项目，企业就要考虑
，要达成这个目标，其中项目的可研问题
、合规风险和具体路径很重要。项目如果想要深入进行，还是要分阶段来进行。比如城镇开发项目
，这里面涉及会涉及规划是否需要调整、用地性质及拆迁现状等一系列问题，不是简单打包就能解决。PPP的关联度是怎样的，项目落到地方是否可以入库？关联度不高是否可以符合银行放款的条件
？这些都是要考虑的问题
。

【提问3】禁止政府以债务性资金当SPV的资本金，是否可以以股加债的模式或其他模式进行项目投资
？环保领域发展较好的领域是什么，前景如何?

　　刘世坚表示
，股加债要看是什么债，不能变成地方政府负债，明股实债就行不通，小股大债也不行

。债的性质很重要，到底是谁的债。当前债务化解风险的任务很重
，肯定是不能让政府来兜底。

　　唐凤池表示
，目前包括政府基金、社会资本方及财务投资人等各方，目前都特别重视项目研究
。政府基金正在变成战略投资人，对某个企业看好才会来投资
。对于社会资本方
，不能搞明股实债
，应该同股同权

，对项目的本身收益也要看好。财务投资人也在研究项目
，可能会催生出对第三方风控管理方面的需求。

　　王立章表示，在上升为国家战略
、环保督察趋严的情况下
，也包括“水十条”“土十条”“大气十条”等政策提出的环境治理要求，社会对环境质量的要求越来越高
，从长远来看，环保领域的发展前景是看好的。

　　【提问4】对融资成本走向有什么样的判断
？PPP项目中，如果未来政府的支付出现问题，很大的风险会转移到银行方，怎么办？

　　唐凤池表示
，从公开信息来看，现在PPP融资成本确实比之前有所提高，部分项目的融资成本已经是基准利率上浮30%左右，部分企业债等融资工具的成本甚至超过10%
。

　　陈民表示，跟发达国家相比
，我们国家的融资成本是比较高的。而且这一融资成本和我们国家经济发展速度也呈现较大的关联关系，在一段时间内，这种关联不会有特别大的变动。当然，每个项目都要具体考虑融资成本的问题，特别是工程为主、运营为辅的项目，没有调价公式或调价没有考虑利率的
，在利率发生变化时其收益率会受到影响。

　　刘世坚表示
，项目的融资成本可能是偏高
，具体要看项目的位置和期限
，也包括参与方和自身的征信问题。企业应该了解对项目放款银行的风控标准，这决定了单个项目融资的可获得性，以及成本高低
。他认为，目前融资主要来自于政策风险和资金的占用
，投资人承担的风险比较大，企业在项目的区域选择上一定要谨慎。

　　【提问5】目前很多城投公司在考虑如何转型

。外部企业和当地的平台公司有无合作路径？目前有些PPP项目可能面临终止，项目合同对提前终止的条款五花八门

，怎样才算客观公正的终止条款？

　　陈民表示，很多城投目前的日子不太好过，政策没有多少空间，唯一能活下去的路径就是找到一些本身有经营性的属性的项目
，不走PPP
，也不需要引入其他投资人
。社会资本和城投合作
，基于城投手里有没有一些经营性的项目，不过概率也比较小
。京投的模式比较特殊
。这种模式在非首都、非一线城市的地方政府很难借鉴

，因为没有足够的财力和相关的资产

，也无法借鉴ABO模式进行操作。

　　对于终止问题，陈民指出

，可以说完全公平
、公正的条款是不存在的，因为这本身是企业和政府的商业条款。双方都可以接受的条件下，底线就是保证能还上银行的贷款，再往上是收回投资成本或者再加适当合理的利润。

　　唐凤池表示，不少地方的城投公司过去基本是政府融资平台
，存在的问题较多，当下谋划转型是出路。

　　【提问6】作为企业，在项目前期如何合法合理合规与政府或相关咨询机构沟通交流？

　　唐凤池表示，从政府的角度来说
，有责任让市场获得充分且公平、公正的信息保障
。无论是完善项目设计还是提高项目落地成功率
，都会通过合适的方式和潜在社会资本进行平等沟通，包括但不限于PPP项目推介会、PPP项目市场测试等方式。

　　陈民表示
，有时咨询机构也会给企业做顾问服务

，提供专业的建议
。当然不能在同一个项目上不能既为政府方咨询服务、又私下和潜在社会资本打成一片。企业应尽可能通过公开场合、渠道去交流沟通，作为意向投资人，找机会合理表达自己的诉求。

　　【提问7】对于PPP贷款，很多项目要求融资担保，上市公司净资产有一定比例

，在银行贷款方面有哪些方面可以想？大咨询概念下，有没有对银行有影响的东西？

　　刘世坚表示

，要求提供担保和进行增信属于银行进行风险控制的工具。当前银行的风控体系不是一朝一夕就能改变的
。因此对项目而言
，金融机构提前介入不会有太大的改变。

　　【提问8】特许经营是走在PPP之前的
，特许经营用在PPP上是否还能使用？“混改”模式有什么优势？

　　刘世坚表示
，之前个别地方的污水处理厂采用特许经营
、而非PPP流程，前提是当地政府有较好的条件。具有存量资产的企业
，可以探索”混改”模式。

　　唐凤池表示
，“混改”和TOT适用的情况是不同的。一般来说，具体到单个项目，比如单体污水处理厂这种项目层面上，可以考虑TOT的模式；而涉及到集团层面上
、该集团辅业不属于特许经营范围的，可以考虑“混改”。但“混改”适用于国资委系统，需要符合国有资产交易等相关规定和程序。

　　沙龙最后，汤明旺总结认为
，项目出库和项目融资难
、融资贵的问题，本质上都和项目合规性有关。过去各地追求PPP项目数量

、现在是强调项目质量。刚才提到的投融资规划
、PPP大咨询，以及从全流程规范PPP相关的方案文本及操作，其实都是为了更高质量地推进PPP项目落地。第一是要选对行业
，有“负面清单”就有相对的“正面清单”，有些行业
、有些领域整体上是安全的
。第二是选对区域、选对政府
。中国每个地方政府的经济水平、财政实力、履约情况都不同，尤其是到县域一级
，千差万别
，选对地方很重要
。第三是合规操作。一个项目本身，不管是前期手续的完备性、“两评一案”合规性、采购流程和PPP合同签约合规性，还是信息披露的全面性、项目融资的实操性等，都关系到当下全生命周期规范管理的问题
。第四是提高PPP服务的质量。核心在于“专业的人做专业的事”，需要借助咨询公司、金融机构、律师事务所等外部专业力量

，各方集思广益、通力协作，高质量推进环保在内的PPP项目实施。

部分参会人员合影