摘要：项目实行的是“使用者付费+政府补贴”，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费
，但从企业实际感受看，两者基本上都是政府付费。当然，垃圾发电项目
，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过目前中央电价补贴出现了很多拖欠，有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴
，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费
，所以城市政府财政的支付压力不是很大。再加上环保监管力度的不断加大
，绿水青山建设的普遍要求

，都确保和强化了这两类的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求，地方政府认真计算
、自我约束，避免发生支付问题和契约危机，也是必要和有益的。

　　正文

：项目论证阶段主要涉及六个方面的重点工作

：

　　一是项目前期准备工作;二是编制PPP项目实施方案;三是开展物有所值评价;四是开展财政可承受能力论证;五是起草PPP合同草案;六是方案论证与审批。

　　1 项目前期准备工作

　　理论上，PPP合同着眼于运营期的服务采购，而不是固定资产的形成。PPP合同的重点是明确项目的实际产出要求，着重考虑项目全生命周期的运营成果，而不是项目的原始投入和所形成的构筑物。但是，大量PPP项目
，需要依托新建的重资产、专用性的基础设施项目，绝对不同于采购某些市场充分竞争环境下的普通服务那么简单清爽

，如餐饮、会务、办公
、保洁等。

　　因此
，PPP项目实施比传统服务采购要复杂得多。需要详细的项目准备和规划，合理管理采购流程以激励各投标人的充分竞争
。还需要细致的合同设计以明确服务标准、分配风险并实现商业风险和收益之间的可接受的平衡。由此，要求公共部门拥有一些传统服务采购中通常并不需要的技能
，也需要做好一系列前期准备工作。

　　PPP项目首先需要建成一项投资规模大、资产专用性强的基础设施资产
，随后才有条件提供PPP合同所需要的最终产品与服务。由此

，这类PPP项目必须遵循基本建设程序(见图1)，在取得开工许可证之前有大量流程严谨复杂、涉及各类审批审查程序
、需要各类专业中介机构和评估评审机构参与
、发生诸多成本费用的前期工作
。很多前期工作应当在竞争性选择投资者流程启动之前就要做到位
，才能有效确定项目合作边界条件
，投资者也才有足够条件编制技术方案和商务方案，并进而进行成本测算编制财务方案和融资方案，从而形成合适的价格形成机制
。在选定投资者并成立项目公司后，才有条件按计划推进项目实施，尽快取得开工许可启动项目建设
。

图1 基础设施项目开工前的工作流程图

　　我们建议，PPP项目的前期工作要做到初步设计深度，即达到初步设计待批未批的程度
。只是为了给未来的投资者及其成立的项目公司留下优化调整的空间，暂时并不批复初步设计。相关前期准备工作也要尽可能达到初步设计所需要的配套要求。在实施竞争性选择程序时
，将政府方准备的待批初步设计资料和有关前期工作材料一并向潜在投资者开放
，作为投资者编制响应性文件的技术基础，投资者可以根据自身专业经验和资源条件进行优化调整
。

　　当前，很多已发中标通知书的所谓PPP落地项目
，因为土地
、环评等前期工作不到位，无法获得施工许可证
，合同无法进一步实施，陷入违约甚至终止的困局。后果特别严重
，教训极为深刻
。

　　2 编制PPP实施方案

　　(一)有关政策规定

　　《工作导则》第九条规定“纳入年度实施计划的PPP项目
，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制
，内容包括项目概况、运作方式
、社会资本方遴选方案

、投融资和财务方案、建设运营和移交方案
、合同结构与主要内容

、风险分担
、保障与监管措施等
。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目
，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章
，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。实施方案编制过程中
，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制
。如果项目涉及向使用者收取费用

，要取得价格主管部门出具的相关意见”。

　　《操作指南》第十一条规定

：项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

　　1、项目概况

。项目概况主要包括基本情况
、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容
、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等
。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构
。

　　2
、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力
、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上

，项目设计

、建造
、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律
、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担
。

　　3
、项目运作方式

。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同
、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架
、融资需求改扩建需求和期满处置等因素决定。PPP模式的主要运作方式见表1。

　　表1 PPP模式的主要运作方式要素比较表

　　4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途

，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源
，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务
。

　　5、合同体系
。PPP合同体系主要包括PPP合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。PPP项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容
，主要包括权利义务、交易条件
、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、政府承担的责任(如项目的外围工程、项目“七通一平”等)、社会资本承担的公共责任
、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函
、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置
、临时接管和提前终止
、合同变更
、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

　　6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理
、行政监管和公众监督等。

　　7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标
、竞争性谈判
、邀请招标
、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式
。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整
、符合国家法律法规和政府采购政策
，且采购中不作更改的项目。不同的采购方式适用条件见表2


。

　　表2 不同的采购方式适用条件情况表

(二)工作要点

　　编制PPP实施方案是推进具体项目PPP的核心工作
，需要组成专业结构合理且经验丰富的工作团队，分工协作才足以信任，绝对不是简单的学习和模仿就可以满足要求
。编制PPP实施方案，需要注意以下要点：

　　一是每个项目的PPP实施方案都需要量身定制
。编制PPP实施方案不仅需要借鉴国内外同类项目的经验
，更加需要结合当时、当地
、特定项目、特定主体的实际情况。PPP实施方案涉及很多重要的专业性工作，诸如确定项目工程边界条件与所提供的产品与服务的具体要求、项目全生命周期的风险识别和量度、评估各类潜在项目参与方的资源与能力进而评估其履行具体职能与管控相关风险的比较优势及相关成本

、进行合适的风险分配必要时还需要引入新的参与方构建风险分配结构
、构建项目交易结构(包括治理结构和激励机制等)

、明确项目的合同体系(包括PPP合同及其相关附件，还有其它如股东出资合同、融资合同、工程承包合同
、委托运营合同、土地利用合同
、重要原材料供应合同、保险合同等)构成和主要内容，还需要明确竞争性程序相关内容等。

　　二是项目的边界条件要特别清晰
，项目的规模要适度
。避免一味追求投资额
，把诸多不同行业
、不同运营管理要求的项目打捆成一个综合性的PPP大项目。首先，国内确实缺乏一定数量的有能力跨不同行业驾驭大项目全生命周期事务的合格投资者
，导致最终只有施工企业参与，PPP的核心优势“全生命周期综合效应”难以落实;其次
，可能因个别项目实施过程中出问题
，导致整体PPP合同违约，增加项目实施和合同管理的难度和不确定性;第三，诸多有创新能力和运营管理优势的民营企业
，因难以落实大项目的融资而无法参与
，无法形成有效竞争;第四，个别项目规模太大
，如果需要财政付费
，在10%的上限中占用过高份额
，导致无空间实施其它项目

。另外
，对于有较高关联度、能够产生协同效应的项目，应该进行整合，形成一个综合性的PPP项目
。不过，国内环保行业市场化条件成熟，已经出现一批具有综合能力的投资运营商

，有条件将发电项目
、处理项目和处理等在建设期与运营期都存在较大的关联度的项目，进行统筹规划和统一管理
，在条件合适的情况下
，可以用园等模式整合成为一个综合性的环保PPP项目。

　　三是PPP实施方案必须与项目前期工作紧密结合。我们建议，PPP项目的前期工作要做到初步设计深度，即达到初步设计待批未批的程度

。只是为了给未来的投资者及其成立的项目公司留下优化调整的空间
，暂时并不批复初步设计。相关前期准备工作也要尽可能达到初步设计所需要的配套要求。在实施竞争性选择程序时
，将政府方准备的待批初步设计资料和有关前期工作材料一并向潜在投资者开放
，作为投资者编制响应性文件的技术基础，投资者可以根据自身专业经验和资源条件进行优化调整，必要时可将投资者的优化调整方案作为评分的考量因素
，鼓励有经验的投资者献计献策，增加PPP项目运作成功率
。

　　四是应当用好用足公共资源。应当与有关政府部门充分沟通

，用好用足有关政策性资源和公共资源，充分挖掘、积聚、整合、培育和实现各方面的潜在可用公共资源，主要包括政府信用、财政资源、土地资源和国有资产，为项目构建较好的实施条件。还要取得上级政府部门的政策支持，争取各种来源的低成本资金支持
。

　　五是要实现项目融资基础上的可融资性。构建可预期
、可控制
、可持续的项目收入回报机制
，是项目融资方案可执行性的关键
。由此，在编制方案时，需要及时与相关金融机构群体进行充分沟通
，了解其愿意提供资金的条件，并将这些条件在PPP实施方案中落实。对此，《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)第八条中明确要求“发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划
、融资方案设计、融资风险控制
、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目融资效率”，确实抓住了关键点。

六是要与符合项目需要的潜在投资者群体进行充分沟通。根据项目的需求和层次，找到与项目条件相匹配的合适的潜在投资者群体，一般情况下可设置一定的条件，通过资格预审的方式遴选出潜在的合适投资者。很多综合条件太好的投资者，本地可能侍候不起
，而条件太差的投资者
，又满足不了项目实施目的的需要。最好能找到5家左右同一个层次的合适的潜在投资者，并且与它们同步进行充分的沟通，就基本合作边界条件达成一致

，将这些条件在PPP实施方案中落实，确保能实现同一层次的合适投资者之间的有效竞争。千万不要过分追求投资竞争人的数量，差异很大的五花八门的投资者参与会造成混乱，政府方难以控制局面
，也增加了各方的无谓成本。

　　3 物有所值评价

　　(一)有关政策规定

　　《操作指南》第八条要求“财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作
。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给
、优化风险分配、提高运营效率
、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值

，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本”
。

　　2015年12月，财政部还印发了《PPP物有所值评价指引(试行)》。其中：第二条指出“本指引所称物有所值(Value for Money，VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法”。附件还提供了《物有所值评价工作流程图》和《物有所值定性评价专家打分表》。第二十六条指出“定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下
，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较
，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本”。

　　国家发展改革委的政策性文件没有对物有所值评价做具体规定
。

　　(二)主要质疑

　　国内对物有所值评价的讨论从未停止过

。系统性的评述观点认为，物有所值评价作为一种技术工具

，用于政府直接投资与PPP模式投资的方案比选
，本身无可厚非。但目前的物有所值至少存在以下问题：

　　一是定性评价打分标准不清晰，全是“较好、好、一般

、差、很差”，指标模糊，没有标准

，全凭人为打分，很容易操纵
，变得毫无意义。遇到真实案例
，某项目第一次物有所值评价没通过，然后换一批专家第二次评，第二次专家勉强通过。估计如第二次再不通过，还会再开第三次，直到通过为止


。定性评价如无法明确标准，至少应该列出几条否决清单，如出现某种情况
，则定性直接不通过。否则，永远没有通不过的定性评价;

　　二是定量评价实际上是项目投资分析方法中的“比较净现值法”，就是比较在政府直接投资模式与PPP模式下，政府方在项目整个生命周期的财政支出现值哪个更少，少的就是优选方案。

　　目前定量分析模型
，有个风险分担值，PPP模式有社会资本方分担风险，且PPP模式下政府方财政支出是分年支出，但其中关健指标如风险金额
、双方风险分配比例

、折现率没有明确的确定标准，或者标准弹性大，故定量评价也是很方便控制。当初评不通过，则只需要调加风险值总额与社会资本方分担风险比例和提高折现率，定量评价也一定可以过。那么物有所值对审批有意义，还是作为方案设计比选工具更有意义?

　　在英国物有所值评价也被作为使用PFI(Private Finance Initiative
，英文原意为“私人融资计划”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的
，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式)模式的前置程序
。但是，英国议会对此持怀疑态度
。众议院2011年7月18日发布的针对PFI的第17次报告中
，在基于众多案例反馈的基础上，指出已采用PFI模式的项目并没有实现物有所值
：

　　一是即使从全寿命周期成本看，PFI模式也更贵，耗费了更多纳税人的钱;

　　二是如果不加以重大变革，不认为PFI能够提供物有所值;

　　三是物有所值评价中很多假设偏向于PFI模式;

　　四是在英国，传统上使用定量的物有所值评价，人们假装它是科学，但是后来认识到
，这么做的效果完全取决于数据和假设的可靠性。

　　因此，应该在项目全生命周期的不同阶段开展物有所值评价。基本逻辑是
，根据可行性研究报告编写实施方案，根据实施方案编写物有所值评价报告。可行性研究分为投资机会研究、初步可行性研究和详细可行性研究三个阶段，实施方案及其对应的VfM也主要有三个关键节点
：

　　一是项目启动阶段，即PPP项目实施方案战略分析阶段(SOBC)，需要进行物有所值评价的定性分析，从正当性(Viability)、可取性(Desirability)和可实现性(Achievability)三个层面进行定性分析;

　　二是公开启动采购程序之前，PPP项目实施方案编制阶段(OBC)，需要进行项目的经济费用效益分析;

　　三是签署合同之前
，即PPP项目实施方案最终确定阶段(FBC)，需要进行基于PSC的物有所值定量分析
。

　　(三)我们的意见

　　物有所值是当前中国PPP界争议很大的话题
，支持者与反对者都很多
，我们是物有所值理念的支持者。物有所值的价值和意义在哪里?其实道理很简单，政府做事做决策，总要思考、分析
、研判一下，这事值不值得做?怎么做更好?不能做赔本买卖
，尤其涉及公共利益的基础设施和公共服务又是二
、三十年的长期合作与运营。PPP项目需要严肃与认真对待，而严肃与认真就部分体现在物有所值与财政承受能力两个重要概念和理念上。

　　物有所值能否精准测算不是问题的关键，问题的关键是政府要有这个价值意识和理念自觉，并努力找寻定性与定量相结合的测评方法。物有所值的意义还体现在，它是合理回报理念和机制的制约因素，因为如果项目回报过高，物有所值可能就是负数了，因为物有所值=政府单干时的全部成本(包括融资、建设、运营成本)-PPP模式下企业全部成本(融资
、建设、运营成本)-企业利润
，政府运作项目可以没有利润，但如果企业获取的利润高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了负数
。

实务运作已经表明，具有一定管理难度和技术要求的行业如市政环保基础设施的垃圾发电与污水处理行业，市场化运作的企业在建设运营方面会表现出更高的效率
。美国环保部门的统计数据表明

，城市市政环保基础设施无论建设还是运营，平均来说市场化的企业的效率比政府部门的效率高15—20%，或者说市场化的企业较政府保密会有15-20%的成本节约
，这个结论应该适用于中国。

　　基于此
，我们至少可以得到两点有价值的结论
：

　　一是合理回报应该低于政企效率之差或成本节约，这既是竞争博弈的结果，也是物有所值的要求;

　　二是如果政府通过有效的竞争机制选定了优秀的社会资本方
，又设计了有效的激励约束机制，社会资本方始终表现出应有的效率但却始终只能获取低于政企效率差的合理回报(比如8-12%)
，那我们就可以不用测评而得到物有所值的结论。

　　这里不难看出
，物有所值体现在几个要素的叠加效应：优秀企业、有效机制、企业效率与合理回报。反过来说，如果企业不优秀或者机制无效率或者回报太高，都不可能是成功的PPP。物有所值不仅是测评出来的
，更是选择、设计
、合作与监管出来的
。

　　4 财政承受能力论证

　　(一)有关政策规定

　　《操作指南》第九条规定“为确保财政中长期可持续性
，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”
。

　　2015年4月

，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其中第二条指出“本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称PPP)项目的各项财政支出责任
，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响


，为PPP项目财政管理提供依据”

。第二十五条明确“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任
，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况
，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”。

　　国家发展改革委的政策性文件没有对财政承受能力论证做具体要求
。

　　(二)主要质疑

　　一是统计口径存在问题。采用10%的比例控制我国所谓的PPP项目的财政支出比例指标，不符合中国特色PPP模式的现实情况，在实际工作中就会出现“上有政策

、下有对策”的局面，根本难以严格落实

。

　　二是10%标准与财政支出风险没有必然联系。10%的统计指标
，主要借鉴西方经济发达国家的统计经验数据
。这些国家已经基本完成大规模的基础设施建设任务。发展阶段不同，需要财政资金用于基础设施建设支出的范围
、比例和结构均存在很大差别。盲目借鉴西方发达国家的统计经验，简单地进行模仿套用
，不符合中国PPP模式运用的具体实践
，其适用性就会受到很大质疑。

　　三是10%标准不能作为控制PPP项目投资的依据。10%的控制线可以作为一个引导性指标，政府行政管理部门应该将这个指标作为考核自身进行财政支出风险管理绩效的依据，或者用于社会公众对政府部门的执政绩效进行考核和监督的依据
，而不是反其道而行之，将其用于控制项目实施机构开展PPP项目投资的依据。

　　四是单个项目与整体规划割裂导致缺乏战略统筹

。国内政府部门对PPP项目财政承受能力的论证
，关注的是各个具体的项目，缺乏区域经济社会发展规划的战略思维
，也缺乏对PPP项目投资的规划统筹论证。不同项目之间存在独立、互斥

、依存等关联关系
，不同类型的项目群组合，对区域经济的影响存在很大差异
，需要进行统筹规划和系统分析
。

　　(三)我们的意见

　　国内PPP界对财政承受能力概念的认可程度远远高于物有所值，但对10%的上限要求有所争议。首先需要说明的是

，财政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多国家PPP政策规制中都对财政支付能力做出类似我国这样的上限要求
。从大道理来说，政府之所以要做PPP

，是因为政府缺钱(当然也包括缺效率，缺资金且缺效率即为政府失灵);而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报;政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，那是因为政府觉得可以省钱，因为存在政企效率差异，也就产生了物有所值;企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，那是因为企业知道政府缺的是大钱而不缺小钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化的财政承受能力。所以
，政府缺钱、企业赚钱，政府省钱、政府付钱(有钱)，关联着政府失灵
、合理回报
、物有所值、财政承受能力等一系列PPP相关的重要概念和价值理念。

　　以垃圾发电、污水处理行业为例
，有人说
，之所以适合或者要求强制做PPP，是因为它有比较好的现金流。而现实状况是：

　　一是城市居民(部分地区已包括农民)要交污水处理费的(含在自来水费中)

，但基本不交垃圾处理费或交得很少;

　　二是污水处理费及可能少许的垃圾处理费是由政府向居民收取而不是项目公司向居民直接收取;

　　三是很多城市政府并没有把收缴的污水处理费或垃圾处理费实行专款专用制度;

　　四是政府向居民收取的污水处理费或垃圾处理费无法满足项目公司付费额，会形成支付缺口;

　　五是通常由政府财政部门向项目公司实际支付污水处理费或垃圾处理费
，存在政府补贴
。

　　所以
，从道理上来说，污水处理项目实行的是“使用者付费+政府补贴”，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费，但从企业实际感受看
，两者基本上都是政府付费
。当然
，垃圾发电项目，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴
。不过目前中央电价补贴出现了很多拖欠，有违PPP的契约精神
。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费，所以城市政府财政的支付压力不是很大。再加上环保监管力度的不断加大，绿水青山生态文明建设的普遍要求
，都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求
，地方政府认真计算
、自我约束，避免发生支付问题和契约危机
，也是必要和有益的

。

5 论证与审批

　　(一)有关政策规定

　　《工作导则》第十一条规定“鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政
、规划、国土
、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门
，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见
，然后再进行联合评审

。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查

。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作;未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式”。

　　《操作指南》第十条规定“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作
，实现简化审批流程、提高工作效率的目的
。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。第十二条规定“财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的
，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”。

　　(二)工作要点

　　一是项目实施方案应当经过多方论证。项目实施机构应当组织业内专家、政府官员对各个专题和方案总体进行多方论证，并根据各方意见修改完善。

　　二是项目实施方案应当经过联合评审
。PPP项目实施涉及政策范围广
、政府部门多
、政策协调要求高，取得各相关政府部门的确认，是下一步的项目实施、合同管理、行政监管、经济规制的前提。

　　三是项目实施方案应当取得政府正式批准。地方政府而不是所属部门应当对项目实施方案正式发文批准
，给各相关方作为下一步工作的依据，给投资者非常明确的预期和信心。

　　6 起草合同草案

　　(一)有关政策要点

　　《工作导则》第十二条规定“PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)
。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》”

。发展改革委的《合同指南》规定“原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作
、收入和回报、不可抗力和法律变更
、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定”。

　　《操作指南》没有将“起草合同草案”作为一项独立的工作阶段进行规范，不能不说存在缺陷
。

　　(二)工作要点

　　一是起草合同草案是不可或缺的特别重要的工作环节。PPP实施方案经政府正式批复同意后
，项目实施机构应当组织各方面的专业人员，依据PPP实施方案及其它所有相关前期工作成果
，参考同类项目的示范文本，编制PPP合同体系涉及的各类合同的草案
，作为采购文件最为重要的核心组成部分

。这个过程需要花费2-3个月时间，复杂项目的费用可能超过百万元。

　　二是应当起草由诸多合同组成的PPP合同体系而不仅仅是PPP合同。PPP合同体系包括但不限于PPP合同及其一系列附件
、股东出资合同
、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、重要原料供应合同
、产品采购合同和保险合同等。PPP合同体系中的数十项合同构成一个整体，共同确定项目公司与各相关方的责权利关系。项目公司作为一个新成立的SPV

，既无自有资源，也无历史经营业绩、财务报表和信用评级，唯有依托完整、规范、合理的PPP合同体系，各方才能评估其实施项目的能力和作为，除项目发起人外的其它相关方才会真正投入资源跟其合作。PPP项目的合同体系见图2。

图2 PPP项目的合同体系结构图

　　三是起草合同草案不仅是律师们的事情。合同草案将前期工作成果和各方面意图通过规范的法律语言变成书面文本，律师的专业能力主要限于使用规范的法律语言。当然也有部分律师的知识结构超出法律专业范畴
，可以在财务、金融甚至技术方面有所积累
，但是最好不要替代其它领域的专业人员
。PPP相关合同的核心要点，需要由政府方及其各方面的专业顾问明确，并向律师们清晰解释
。各方面的专业顾问还需要对律师们写的文本进行审核把关，确认是否真正落实各专业顾问的工作成果和要点
。编制文本是大兵团的工作任务

，不能只是依靠律师。我们在实务工作中发现，很多项目的合同文本缺了很多重要要素
，可能是因为主办律师不太了解就自行删除或忽略，后遗症很严重。很多牵头咨询机构由自己的兼职律师负责起草PPP合同体系(草案)
，即使专业能力勉强能够信任，但因为缺乏不同专业机构之间的相互切磋和校核
，也会存在隐患，不宜提倡。如果连专业能力也不行，问题就更加严重。

　　四是合同草案需要经过多方论证、审核并报政府同意
。只要这样，合同草案才适合作为代表政府意志的采购文件
，才能构成法律意义上的要约。实务中，很多采购文件的法律草案过于简单
，只有很粗的PPP合同，缺乏附件及相关合同，甚至只有PPP实施方案中的合同要点而没有成体系的合同草案
，导致项目采购文件的深度和效力不够，增加后期合同谈判的难度，甚至可能导致项目失败
。