自然资源资产负债表是制度体系的重要内容，是实施生态保护红线管控、自然资源资产产权和用途管制

、领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究等制度的基础性工作。2015年，国务院印发的《编制自然资源资产负债表试点方案》明确指出，按照党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的决策部署，全面加强自然资源统计调查和监测基础工作，坚持边改革实践边总结经验
，逐步建立健全自然资源资产负债表编制制度
。国务院同时决定在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市

、陕西省延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作
，核算主要内容是土地资源、林木资源和水资源
。

作为国家生态文明先行示范区的深圳市大鹏新区
，在深圳市政府的支持下，也率先开展了这项工作，并于2016年编制出自然资源资产负债表。自然资源资产核算是此项工作的重点和难点
，大鹏新区在这方面形成了一些经验
。

大鹏新区核算自然资源资产的主要方法

大鹏新区是拥有着丰富的滨海旅游和生态生物资源的半岛型区域，探索重点是核算自然资源资产的价值量
。资产价值核算包括实物资产价值与生态服务资产价值两方面
，其中实物资产是核算各类自然资源总量的市场价值，而生态服务资产是核算各类自然资源在生态服务方面发挥的功能性价值。新区根据滨海城市特点及其自然资源禀赋
，将核算的自然资源分为十大类别
，即林地、城市绿地
、湿地

、景观水、饮用水、沙滩

、近岸海域资源
、大气、珍稀濒危物种、古树名木资源

。各类资产核算指标主要根据可操作性和科学性进行甄别
、筛选和处理，并将各项指标的采集数据子目和计算参数进行适度的取舍和调整。

自然资源的实物资产价值核算方法主要采用市场价值法
，生态服务资产价值核算方法主要采用影子工程法
，将治理成本法、机会成本法、时间成本法、支付意愿法、保护费支出法、层次分析法等作为辅助核算方法
。市场价值法主要用于核算林木、林果、草
、沙
、水产等资源的实物量价值;治理成本法主要用于核算饮用水、景观水等资源的实物量价值，以及大气资源的生态服务功能价值;影子工程法、机会成本法主要用来核算林木、草
、水、大气等多种资源的气候调节、涵养水源、固土保肥、固碳释氧、净化大气、污染物吸附、海岸防护、生物多样性保护等生态功能服务价值;时间成本法主要用来核算多种自然资源的休闲游憩(生态服务功能)价值;支付意愿法主要用于核算大气资源的生态服务功能价值;保护费支出法主要用于核算珍稀濒危动物和植物的非经济价值;层次分析法主要用于核算古树名木的景观游憩价值和历史文化价值
。

根据核算结果显示，大鹏新区实物资产价值总量为280.22亿元
，生态系统服务功能价值为445.80亿元。在实物量价值中，林地资源价值和城市绿地价值占比较高
，分别为81.2%和11.8%，其他资源价值占比均不足5%
。在生态系统服务功能价值中，占比较大的是林地资源、近岸海域、大气资源

，分别占比为44.3%、32.3%和6.8%，其余资源生态系统服务价值均小于5%
。因此，大鹏新区自然资源资产价值主要集中在林地资源、城市绿地

、近岸海域和大气资源等方面
。

大鹏新区核算自然资源资产的制度保障

大鹏新区自然资源资产核算能够有效并顺利推进
，得益于如下几方面的制度保障。

第一，建立了组织保障制度
。确定了新区生态文明建设考核领导小组为自然资源资产负债表编制的负责单位
，负责组织
、协调
、指导自然资源资产数据采集工作，定期组织召开会议
，协调解决数据采集工作中存在的问题

。新区生态文明建设考核领导小组办公室负责协调数据采集的日常工作，辖区各责任单位指派专门的工作人员，作为本单位数据采集录入工作的专职联络员。

第二，建立了监督保障制度。自然资源资产数据申报是生态文明综合指数得以定期发布的前提
，反过来这一指数的定期发布也起到了数据采集工作事中监督的作用。自然资源资产录入和台账制度建设，可以实时监测自然资源资产的变动情况，对于环境执法和资产核算有较好的监管作用。以自然资源资产负债表为基础的领导干部自然资源资产离任审计制度
，则起到了事后监督的作用。

第三，建立了数据采集制度。基础数据采集主要采用直接实测统计，并辅以文献查阅、问卷调查等方式进行。为此
，大鹏新区生态文明建设考核领导小组于2015年印发了《大鹏新区自然资源资产核算数据采集工作方案》，规定了数据采集的指导思想、工作目标
、工作原则

、任务分工、时间安排和保障措施等方面内容，同时规定了责任单位和完成时间，保障了数据采集的有效性和准确性，并以此推动建立了大鹏新区资源资产数据库和资产管理台账
。

第四，建立了核算管理制度。核算管理制度是为了保障对基础数据进行科学化处理
，最终有效核算自然资源资产价值的各项指标。通过一定的标准和方法，新区统一了自然资源资产核算的方法和公式，特别是生态服务价值核算的转换公式
，测算和甄选各公式中所需的参数数值，进而明确了数据采集的各项指标及其明细清单
，绘制了不同类别自然资源的采集表格
，确定了不同数据采集的方式，初步奠定了自然资源资产核算管理的基础
。同时，聘请相关领域的专家对核算结果进行评审，确保自然资源资产核算过程严谨务实、核算结果精准可靠
。

第五
，建立了宣传引导制度
。自然资源资产核算工作给相关部门和人员增加了额外的工作量
，核算数据可能成为领导干部离任审计和问责的依据
，资产动态管理的有效数据也需要民众的广泛监督
，高标准的环保要求可能影响本地区域的经济发展而不被居民所理解。因此
，大鹏新区加强了宣传引导制度建设，并进行广泛的政策宣传，促使各级官员
、企事业人员以及本地居民都能理解并积极参与
，共同推进自然资源资产核算工作的有序进行

。

大鹏新区核算自然资源资产的重要经验

大鹏新区自然资源资产核算的经验主要体现在两方面，即自然资源资产的价值核算和核算数据的运用
。

在自然资源资产的价值核算方面，设计了较为合理的资产指标体系
，符合科学性
、全面性

、简明性和可操作性等原则，也符合大鹏半岛自然资源分布的实际情况
。选择了较为科学的计算方法

，通过转换公式设计、核算方法和参数测算选择
，以及多样化的数据指标采集方式
，克服了资产核算中的实际困难
，测算数据能够与各类核算指标相匹配

。加强了价值核算的保障，明确了数据采集明细清单和相应的采集方式，确定了数据采集的责任单位和责任人，规定了完成时间并加强了监督管理
，保证了自然资源指标核算的准确性和有效性。

在自然资源资产的数据运用方面，将数据运用到领导干部自然资源资产离任审计上
。大鹏新区实施的党政领导干部生态审计制度，就以自然资源资产负债表为依据。大鹏新区审计局于2015年印发了《大鹏新区区管领导干部任期生态审计实施细则(试行)》，明确了审计内容包括自然资源资产法规政策和执行情况
、自然资源资产重大决策情况、自然资源资产管理责任履行情况
、自然资源资产相关资金项目管理和使用情况、自然资源资产表变动情况等。将数据运用到生态环境综合指数中。大鹏新区生态环境综合指数中有很多指标与自然资源资产核算指标重叠，如湿地面积变化率、森林覆盖率、未污染土壤所占比例等
，另外在生态指数中将自然资源资产核算指标数据申报率列入其中
，所以，自然资产核算可以为生态环境综合指数的发布提供数据。

大鹏新区核算自然资源资产的改进方向

目前，大鹏新区的自然资源资产核算还存在一些问题有待改进
。

一是核算过程成本较高
。大鹏新区所在的深圳市经济发达，深圳市政府能做到不考核大鹏新区的GDP，并给予此地区居民一定的生态补偿。而且，大鹏新区自然资源资产核算总耗资超过2000万元，这并不是其他大多数地区能够承受的。核算成本过高使得大鹏新区核算方法推广较为困难
，适用面有限。

二是核算类别相对较多。大鹏新区自然资源资产核算类别达到了10类
，远超过国家给试点地区规定的3类
，如古树名木、珍稀濒危物种等项目是否必须纳入核算范围值得商榷
，因为有些类别自然资源的实物价值或生态服务价值难以估算

，即使估算出来也不一定有实用价值
。

三是核算方法比较复杂。虽然大鹏新区在方法简化方面做了较多工作，但仍然采用了8种计算方式
。核算方法复杂同样会限制其适用面，故需要进一步探索能标准化换算的公式和方法，优化和合理选择核算公式中的转换参数

，进一步简化核算方式


，并降低核算成本。

四是核算数据准确性有待提高
。应进一步完善数据采集制度
，实现数据的动态监测管理，提高核算数据质量。应进一步完善组织保障制度，加强监督管理和实施问责，保障数据的准确性。

本文为“深圳市大鹏新区基于自然资源资产核算的生态文明制度研究”课题组研究成果
，执笔人李佐军系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，王俊系湖南科技大学商学院副教授