《政府投资条例》对于施工类央企和国企的十大利好

我国政府投资领域的第一部行政法规《政府投资条例》终于在2019年5月5日正式出台发布，结合笔者过往政府投资项目管理经历和近几年PPP模式项目从业经历谈一下条例的出台对于未来几年，施工类央企和地方国企的利好
。

利好一
：施工类央企和国企承建政府固定资产投资项目不用再垫资，项目施工进度与预算拨付紧密结合
，现有预算额度拨付后有项目施工进行，施工资金有效保障。

利好二
：鉴于投资条例对于项目可研和初步设计的严格把控

，项目实施过程中争议相较于PPP模式项目会大幅减少
，争议更多集中于可研变更比例以及可研变更后的可研再评审。

利好三：政府直接投资模式
，对于施工类央企内部投资决策审批是最大的背书，内部投委会审批相对较快
。

利好四
：项目单位既可以是施工类央企也可以是地方国企
，省去SPV公司组建和协议继承环节。

利好五：项目单位工程招标

，施工类央企和国企可作为总承包单位。

利好六
：在线平台管理方便施工类央企和国企了解政府投资全过程，信息充分公开。

利好七
：严格执行工期，任何单位和个人不得非法干预，有利调动施工企业积极性。

利好八：项目单位负责运营，政府投资主管部门负责后续固定资产运营维护监管
，施工类央企和国企只负责工程建设，回归主业

，不必为是否运营烦恼。

利好九：充分发挥施工类央企和国企的行业领域特长
，针对国民经济和社会发展规划进行施工建设
，防止施工类央企国企扎堆，充分发挥特色优势
。

利好十：政府投资类项目专业性和资质要求严格，央国企施工企业很多是共和国长子
，具有承担政府投资类项目的良好底蕴。

《政府投资条例》的出台是利好，是规范，是有效实施政府投资项目建设的促进文件，鉴于过往政府投资项目的项目管理经验能够高效把控后续政府投资项目的实施。但地方政府也要出台相关细则和办法
，对条例在各地区的实施进行有效的衔接
，同时也要求政府各部门对于政府投资条例要求的内容进行充分理解
。

2

、《政府投资条例》对于政府投资与的影响

2019年五一假期过后的第一个工作日
，政府投资项目管理的重磅文件《政府投资条例》正式发布，本以为可能是得过上一段日子才会官宣发布，没想到在5月5日下午五点官方即公布了条例全文。结合过往政府投资项目管理经历谈一下《政府投资条例》对于未来政府投资项目和PPP模式操作项目的影响及展望。

《政府投资条例》经国务院常务会议审议通过正式颁布(国务院第712号令)
，将于2019年7月1日施行
，实际上通读《政府投资条例》后第一感觉是全篇对于“固定资产投资”提及较多，难免让人会有本次《政府投资条例》的发布实际上结合了过往各地方政府固定资产投资管理办法的相关内容和实际项目管理中的一些实践经验。

1关于总则的理解

从固定资产投资的角度来看

，目前现行固定资产投资体系下
，可分为政府投资和企业投资两类，从资金来源来看可以分为政府预算资金和企业自筹资金两大类。那么本次条例第一章第二条对于政府投资做了明确说明“第二条　本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建
、改建、技术改造等
。”

政府投资实际上引导和带动作用，更多是带动社会资金。“　国家完善有关政策措施
，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域
。”这里面社会资金如何介入到带动领域中，PPP模式可能也是未来社会资金投资的一个重要模式。

本次《政府投资条例》一个完整的逻辑就是政府直接投资
，从本质上更多沿用了固定资产投资计划管理的思路，但直接投资并不是费用，这个和PPP模式政府付费具有很大的区别。这个直接投资可以更好的提高政府投资效率和监管。但同时也要考虑到“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。”也就是政府投资项目既要遵照必要性也要遵照项目可行性，而且项目的可行论证的要求可谓是“红线”要求“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的
，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”
，这点实际在以往的政府固定资产投资管理办法中大概也是这样的逻辑，但实际操作

，我们并不愿意去触碰可研的修改和重报，因为可研的重新修改和再次向主管部门申报的过程很漫长，同时也面临着项目再次是否能够立项的风险。关于超10%后可研修改再报立项的过程，条例后续可能还会出台细则
。因此政府投资项目初步设计的准确性成为咨询公司的挑战
，不但要熟悉政府投资项目流程，而且要准确把握项目的行业属性和造价。因此条例对于政府投资行为实行的是严格的事前监管，从另一个角度因为PPP的风险共担和运营期付费的原则，在实践中政府更多的是建设期后的付费监管，当然原则是全生命周期监管。

2关于政府投资决策的理解

投资决策机构，县级以上人民政府，个人觉得还是考虑到县级以上人民政府具有本级人大可以审批预算和项目的必要性审查
。

政府投资项目来源统筹考虑三个方面，第一个项目来源为《国民经济和社会发展规划》，第二项目预算符合中期财政规划，第三项目还要符合宏观调控政策。项目单位负责项目前期工作包括建议书、可研、初设，并加强与审批机构的沟通。重大项目评审要借助“中介服务机构评估
、公众参与
、专家评议”，政府投资项目需求的下达如何进行，以及投资单位如何在前期介入到政府投资项目的过程，投资单位需要具备哪些资格
，条例并没有具体描述。

3关于政府投资年度计划

政府投资项目与PPP模式投资项目最大的区别是，政府投资项目我们可能会更多担心投资计划的执行，而PPP投资项目我们担心的更多是资金无法得到兑付
。

实际上正式因为政府投资项目是经历了可研编制、报送、评审、立项的过程，只要是能够立项即会有相应的政府预算资金安排，并且资金的拨付是严格按照可研或者初设的建设进度拨付的
，因此只要是建设进度和实施进度没问题，理想结果是资金能够在建设完毕后全额拨付的
。

而PPP项目因为是长周期，其预算安排无法进行完全精确预估
，因此设立调价机制，从保障角度PPP只有到了移交阶段才能够完成所有预算拨付，且预算拨付与绩效挂钩，而政府投资项目绩效已经在可研阶段做了评估，后续可研后评价更多是针对可研论证方法的评价。

4关于政府投资项目实施

重大变更应报主管部门审批，重大变更包括批准的建设地点
、建设规模和建设内容实施

同时既然预算安排是有保障的，那么建设工期是不可以拖延的
，延期实际上也是政府投资项目的重大变更的一种
。同时政府投资项目不得有施工单位垫资建设
。垫资增加成本
，同时垫资也不利于政府对于政府投资项目建设的全过程把控。

竣工决算要及时
，并及时将结余资金缴回国库
，这个在后续执行中可能要参考地方财政投资计划下达进度，如果投资计划下达及时并且执行彻底，项目结余资金是可以进行控制的。

5关于监督管理

在线平台管理
，在线平台报送，对于项目单位的档案管理和项目管理能力提出挑战，既要懂项目管理知识也要熟悉项目财务知识
。

6关于法律责任

实际上条例关于法律责任这一章强调的最多的就是合规，一方面要求政府投资主管部门及时拨付资金防止资金沉淀，另一面方面要求项目单位不得转移、侵占、挪用政府投资资金

。

《政府投资条例》的出台对于非经营项目的投资指明了方向

，同时沿用了以往政府投资项目的管理体系和流程，可以说条例的出台并不是凭空而出
，而是借鉴了过往固定资产计划投资管理中的很多经验，而且在实践中积累了大量的成功经验可以对于后续条例的实施起到参考作用。

《政府投资条例》明确了政府投资项目管理体系的原则和方法，严格项目立项的必要性论证
，严格项目可研编制和初步设计，严格预算执行，严格政府投资项目违规监管
。对于提高政府投资项目的实施效率，规范地方政府投资，有效监管地方政府投资具有重大意义。

未来非经营类项目可更多的采用政府直接投资，经营类准经营类项目可以灵活采用企业投资和PPP模式。从本质上PPP模式的内涵是运营，通过运营来覆盖项目投资的成本和收益，因此条例的出台更好的规范了现有PPP模式覆盖面过广，而政府却无有效投资手段可用的困局，可以有效的规避掉PPP实际操作的一些弊端
。

2019年我们期待着《政府投资条例》后续地方配套相关细则和办法出台，关于项目的实施流程、资格审定
、投资计划下达的操作方法和落实
、风险管理
、信息填报、固定资产后续运营维护监管等配套细则和办法将会更好的促进《政府投资条例》在后续政府投资项目中规范应用。

3、一张表格读懂政府投资与PPP模式关系

5月5日国务院第33次常务会议通过《政府投资条例》，《政府投资条例》的出台对于未来政府投资和PPP模式后续的发展至关重要，那么从项目实施以及项目操作层面《政府投资条例》对于政府投资和PPP模式如何进行界定，政府投资与PPP模式的关系如何
，笔者结合多年的项目管理经验进行了总结
。

我们将政府投资与PPP模式在投资适用范围、作用
、本质
、资金来源、适用项目类型、资金拨付时序

、建设期资金来源、建设主体
、项目申报程序、融资方式
、固定资产权属、项目来源
、风险防范
、申报准备、项目管理
、项目周期16个方面进行了对比，其中政府投资和PPP模式在适用范围、作用、本质
、资金拨付时序
、建设期资金来源、建设主体、申报程序、融资方式、风险防范
、项目周期10个方面具有根本区别。在资金来源、适用项目类型
、固定资产权属

、项目管理
、申报准备5个方面具有共同点但也有不同点。只有在项目来源1个方面都来源于国民经济和社会发展规划及行业规划。其中在建设期资金来源方面，政府投资强调的是年度投资计划，同时政府投资不得由施工单位垫资建设。而PPP对于建设期资金来源的更多要考社会资本筹资和垫资
。

《政府投资条例》的出台的逻辑并不是兼顾PPP模式的发展
，而是从政府项目投资的管理

、项目投资的高效
、项目投资的规范、项目投资监管以及后续地方政府在操作政府投资项目时能够落地的角度进行出发
。以科学规范的体制、机制和制度，有效保障政府投资作用的发挥
。

《政府投资条例》是我国政府投资管理领域的第一部行政法规
，其所规范和调整的政府投资领域复杂，这其中也包含了政府和社会资本投资模式(PPP模式)
，后续各地方政府和国家各部委在《条例》确定的基本原则和基本要求下的配套制度对于政府投资项目也具有重要作用。

PPP模式在《条例》确定的基本要求下的进一步规范也成为未来的挑战。

作者：郭巍
，天成山禾园区开发