规范编制饮用水水源地专项应急预案进一步提高水源地突发环境事件应急准备能力

——《集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案编制指南(试行)》解读

饮用水水源地水质安全直接关系广大人民群众身体健康和经济社会可持续发展。党中央、国务院高度重视饮用水安全保障工作。国务院2015年印发《防治行动计划》，将防范环境风险、保障饮用水安全纳入工作目标，要求“稳妥处置突发水环境污染事件。地方各级人民政府要制定和完善水污染事故处置应急预案
，落实责任主体，明确预警预报与响应程序
、应急处置及保障措施等内容

，依法及时公布预警信息”。

事实上，有些地方在饮用水突发环境事件管理方面仍存在不足
。2008年~2017年，原环境保护部调度处置突发环境事件1222起
，其中涉水源地事件125起，约占总数10%。涉水源地事件中，有1起特别重大
、19起重大
、46起较大事件。江苏盐城自来水厂出水异味造成部分城区停水事件
、甘肃陇星锑业有限公司选矿厂尾矿库溢流井破裂致尾砂泄漏事件等涉水源地事件
，处置难度大、持续时间长
、影响范围广、社会关注度高，动辄影响数万甚至数十万群众供水，严重影响社会和谐稳定

。截至2016年底

，全国共有1个省(辽宁)、320个地级市和568个区(县)编制了与饮用水水源地突发环境事件相关的专项应急预案。其中，多数预案借鉴甚至照搬国家或省级突发环境事件应急预案编制的一般模式
，没有针对水源地的特点进行专门研究
，普遍缺乏对水源地环境基础现状的深入调查和最大环境风险的充分考虑
，未完全认识到水源地突发环境事件应急的重要性和特殊性
，所编制的预案无论从科学性、针对性
、实用性还是可操作性上均无法满足应对水源地突发环境事件的实际需要，各地急需水源地预案编制等方面的指导。

为此
，原环境保护部组织制定了《集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案编制指南(试行)》(部公告2018年第01号，以下简称《指南》)，供地方各级人民政府参考借鉴，进一步提高水源地突发环境事件应急预案的科学性、针对性
、实用性和可操作性，进一步提高水源地突发环境事件应急管理能力
。

《指南》包括三个章节和五个附件
。

第一章为总则，包括编制目的、适用范围
、原则、编制依据和专业术语等内容
。

第二章是水源地应急预案编制准备。包括预案编制主体
、编制机构
、工作路线
、预案情景划分
、环境状况调查与风险评估

、完善应急防控体系、预案编制审查和发布实施等内容及具体要求。

第三章是水源地应急预案的主要内容
。包括6个部分，分别是：1.预案总则，即预案编制的目的、依据、适用地域范围
、预案间衔接和工作原则等要求;2.应急组织指挥体系，即应急组织指挥机构
、现场应急指挥部
、现场应急工作组的部门与职责要求;3.应急响应
，规定了信息收集和研判、预警、信息报告与通报、应急监测、污染源排查与处置
、应急处置
、物资调集与应急设施启用、舆情监测与信息发布和响应终止的步骤;4.后期工作，规定了后期防控
、事件调查、损害评估和善后处置等要求;5.应急保障，规定了通信与信息、应急队伍
、应急资源、经费等保障内容;6.附则部分，明确了预案文本涉及的解释权属、定期修订
、演练和实施日期等
。

五个附件分别是
：1.水源地基础状况调查和风险评估主要内容与要求，规定了预案编制前应该开展的基础性技术工作;2.水源地应急防控体系建设的主要内容与要求
，规定了提高水源地应急能力的工程设施建设要求;3.水源地突发环境事件应急预案编制提纲，提出了预案文本的统一格式;4.应急组织指挥机构和职责示例;5.应急工作组职责示例。

关于《指南》的定位

集中式饮用水水源地按照取水水域的不同，可分为地表水和两种类型。其中，地表水水源地包括河流型和湖泊水库型两种类型，因河流和湖泊水库的水体开放性较强
、流动性较快，极易受到突发环境事件影响，短时间即可造成水体污染，进而影响供水单位取水，直接威胁该地区供水安全。地下水水源地由于含水层的渗透和过滤作用

，突发环境事件导致地下水污染的时间较慢
、影响相对滞后

。因此，《指南》重点指导集中式地表水饮用水水源地编制突发环境事件应急预案
。

关于预案的编制主体

根据水污染防治法第七十九条，“市
、县级人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案”
。目前水源地归属情况较为复杂
。《指南》规定，一是位于本市(或县)级行政区域内的地市(或县)级水源地应急预案

，由相应的地市(或县)级人民政府负责编制。二是跨县级行政区域的水源地应急预案
，由其共同的上一级人民政府负责编制，有关县级人民政府参与。三是跨省(或市)级行政区域的水源地应急预案，可由有关地市级人民政府协商后共同编制

，或各自编制本市所辖行政区域的水源地应急预案，并与相邻地级市人民政府建立水源地突发环境事件应急联动机制。四是水源地所属行政区域与供水区域分属不同行政区域的水源地应急预案，由水源地所属行政区域人民政府商供水区域人民政府共同编制。采用这样的模式，既突出地方县级及以上人民政府对本行政区饮用水水源地的管理义务

，又体现了对水源地服务对象的主体责任。

关于预案适用的地域范围

启动水源地应急预案的地域范围，该范围既不可向水源保护区上游和周边区域无限延伸，也不可仅限于水源保护区。不同水源地自然条件和管理情况的差异较大，各地可根据水源保护区及其连接水体的流速
、流量
，可能发生的突发环境事件情景，以及所属行政区域人民政府及有关部门最快的应急响应时间等因素，综合考虑确定水源地应急预案适用的地域范围。因此
，启动水源地应急预案的地域范围是一个动态范围。《指南》建议水源地应急预案适用的地域范围
，包括水源保护区
、水源保护区边界向上游连接水体及周边汇水区域上溯24小时流程范围内的水域和分水岭内的陆域
，最大不超过汇水区域的范围。假定水源地上游连接水体流速分别为1米/秒或0.1米/秒，则水源地应急预案适用的地域范围应分别不少于86.4公里或8.6公里。以发生在流域汇水区域内、水源地应急预案适用地域范围外的突发(水)环境事件为例，事件发生后，首先启动所在行政区域的政府或部门突发(水)环境事件应急预案
，一旦污染物迁移到水源地应急预案适用的地域范围，则启动并适用水源地应急预案。

关于地表水饮用水水源地风险物质

是指可能对水源地水质造成影响的污染物
，《指南》将其定义为风险物质。由于目前没有专门的地表水饮用水水源地水质标准，一般按照《地表水环境质量标准》(GB 3838)进行评价。该标准规定了109项指标
，但可能影响饮用水水源地水质的风险物质远不止于此
。《指南》规定地表水饮用水水源地风险物质包括《地表水环境质量标准》中表1、表2和表3包含的物质

，以及其他可能影响人体健康的物质
。

关于水质超标的含义

一是指水源地水质超过《地表水环境质量标准》规定的Ⅲ类水质标准或标准限值的要求。二是《地表水环境质量标准》未包括的项目，可根据物质本身的危害特性和有关供水单位的净化能力
，参考国外有关标准规定的浓度值，由地方县级及以上人民政府组织有关部门会商或依据应急专家组意见确定。

关于水源地突发环境事件情景设置

在预案中设置可能发生的突发环境事件情景
，是提高预案针对性的必然要求。从突发环境事件的污染源来源看
，固定源
、流动源和非点源突发环境事件数量约占全部突发环境事件的80%
。考虑富营养化导致的湖泊水库型水源地突发水华事件(江苏太湖蓝藻事件、吉林新立城水库水华事件等)，严重影响水源地水质和供水安全

。因此
，《指南》设置了固定源
、非点源、流动源和水华事件等4种水源地突发环境事件情景。地方在组织编制水源地应急预案时，应当按照上述4种类型，在开展区域环境风险评估的基础上
，充分考虑本辖区可能发生的水源地突发环境事件。

关于预警分级

水源地重要且敏感，水源地突发环境事件事态发展变化较快。各地可根据水源地的重要性、污染物的危害性、事态的紧急程度、采取的响应措施以及对取水可能造成的影响等实际情况，简化水源地应急预案的预警级别。实践中，可将水源地应急预案简化为橙色和红色两级或红色一级预警
。一旦污染物进入水源地应急预案适用的地域范围
，就应立即发布预警
，采取预警行动或同时采取应急
。以橙色和红色两级预警为例
，当污染物迁移至水源地应急预案适用的地域范围
，但水源保护区或其连接水体尚未受到污染，或是污染物已进入水源保护区上游连接水体

，但应急专家组研判认为对水源地水质影响可能较小时，为橙色预警;当污染物已进入(或出现在)水源保护区或其上游连接水体，且经应急专家组研判，认为对水源地水质影响可能较大时，为红色预警。

关于预警启动条件

水源地发生突发环境事件时
，可能造成水厂停止取水，居民生产生活用水中断

，编制应急预案的最终目标是确保水源地水质和水厂取水安全。因此
，编制应急预案既要充分考虑水源地突发环境事件与一般性突发水污染事件的区别
，又要考虑水源地突发环境事件影响后果的特殊性
。因此，《指南》要求各地根据信息获取方式，综合考虑突发事件类型、发生地点、污染物质种类和数量等情况，制定不同级别预警的启动条件。《指南》以红色预警为例，列出6种启动条件供参考
。

关于响应终止

当应急处置取得较好成效
，突发环境事件没有对水源地水质造成影响
，或造成影响
，但水源地水质已经达标或基本达标，不影响供水时，可以终止响应。因此
，《指南》规定了3种可以终止应急响应的情形，作为现场应急指挥部判断是否终止应急响应的基本条件。一是进入水源保护区陆域范围的污染物已成功围堵
，且清运至水源保护区外，未向水域扩散时。二是进入水源保护区水域范围的污染团已成功拦截或导流至水源保护区外，没有向取水口扩散的风险

，且水质监测结果稳定达标。三是水质监测结果尚未稳定达标
，但根据应急专家组建议可恢复正常取水时。

关于预案衔接

水源地应急预案既可以作为政府的专项应急预案独立编制，也可以作为政府突发(水)环境事件应急预案的子预案专篇进行编制。《指南》要求
，水源地应急预案编制过程中应充分收集整理本级人民政府及有关部门的应急预案

，并与这些预案中的有关要求相互衔接。鉴于水源地的重要性和敏感性

，若上述预案中存在要求不一致的情况
，水源地应急预案应坚持从严原则进行要求，避免出现组织指挥不协调、信息报告不及时、应对措施不得力等情况
。一是与政府和部门预案在组织指挥体系、适用的地域范围、预警分级
、信息报告、应急保障等方面做好衔接
，确保突发环境事件的应急组织指挥方式协调一致。二是与有关单位的应急预案做好衔接

，与可能产生相互影响的上下游企业事业单位共同配合做好污染物拦截、信息收集研判、事件预警和应急响应等工作。